Kan Samferdselsdepartementet sikre miljøet?

Av Claus Hedegaard Sørensen

I mange ar har det vært god latin at de enkelte sektordepartement har et ansvar for å ivareta miljøhensyn innenfor sitt område. Dette er et resultat av Brundtlandkommisjonen, som med sin rapport i 1987 satte prinsippet om integrasjon av miljøhensyn i sektorpolitikken på dagsordenen. I Brundtlandrapporten presenteres dette prinsippet som et sentralt element i en strategi for bærekraftig utvikling.

Spørsmålet er om et sektordepartement, som for eksempel Samferdselsdepartementet, er i stand til å ivareta miljøhensyn i sitt arbeid. Dette er et spørsmål som ikke diskuteres særlig ofte, verken av forskere eller politikere.

Barrierer for integrasjon

Studien av det danske Trafikministeriet viser at det internt i Trafikministeriet og i ministeriets samspill med de andre ministeriene, eksisterer vesentlige organisatoriske barrierer for integrasjon av miljøhensyn i transportpolitikken. Dette er barrierer i form av organisasjonsstruktur, rutiner, normer og måter å tenke på.

Mer enn hundre år før Trafikministeriet ble dannet i slutten av 1800-tallet, var framkommelighet målet for transportpolitikken. Trafikministeriet tar opp i seg denne forståelsen av transportpolitikken. Framkommelighet som det fremste målet i transportpolitikken, blir en organisatorisk barriere når ministeriet skal integrere miljøhensyn i sitt arbeid. Framkommelighet tar i første omgang så mye oppmerksomhet at det ikke er plass til miljøhensyn. I løpet av 1990-årene blir miljøhensyn opprioritert i organisasjonsstrukturen og i publikasjoner fra ministeriet. Hensynet til framkommelighet nedprioriteres tilsvarende. Disse endringene smitter over på ministeriets praksis – om enn noe forsinket og ikke i den utstrekning man kunne forvente.

En annen barriere er delsektorisering. Trafiministeriet er fra starten splittet opp i delsektorer. Den koordineringen og styringen som kunne ha foregått i selve departementet, hemmes historisk av at både DSB (tilsvarende NSB) og Vejdirektoratet opptrer meget selvstendig. Mulighetene for koordinering og samarbeid på tvers av transportformene vanskeliggjøres ytterligere av spenninger og maktkamp mellom de ulike enhetene.

En embetsmann i Trafikministeriet uttrykker det på denne måten: "Vi har altid haft sådan en meget kasseopdelt struktur [...] Altså et kontor abejder med vejbygning, et andet med vejtransport, et arbejder med havne, et arbejder med [...] luftfart. Ja, men altså sådan i den stil. Af princip samarbejder de helst ikke - og taler ikke sammen, hvis de overhovedet kan undgå det". Konsekvensen er at "hvis der er nogen der beder os om at prioritere på tværs af de forskellige transportmåder, så kan vi ikke", for "det hele starter med, at jeg har et område, jeg skal forsvare, og det så hele tiden bliver territorieafpisning".

I Trafikministeriets samspill med de andre ministeriene finnes det også barrierer for integrasjon av miljøhensyn i transportpolitikken. Samspillet er preget av at ministreiene har forskjelige mål og oppgaver og negative bilder av hverandre. For eksempel sier en embetsmann i Skatteministeriet i et intervju: "Vi har et ordsprog herinde, at nu fx spirituspolitikken, den skal man ikke lade afgøre af alkoholikere, så ved man også, hvad der sker, og tilsvarende med trafikafgifter, dem skal man ikke lade afgøre af Trafikministeriet. Der skal tages nogle mere brede hensyn".

Dekopling, oversettelse og virus

Til tross for barrierene har det skjedd en utvikling i Trafikministeriet de siste 15 årene, og ivaretaking av miljøhensyn har fått økt betydning.

Utviklingen i det danske Trafikministeriet kan karakteriseres med en rekke begreper som opprinnelig er utviklet i en helt annen sammenheng.

Kompatiblitetstest er en test av om integrasjonsprinsippet er kompatibelt med Trafikministeriet struktur, rutiner, normer og måter å tenke på. Hvis prinsippet er kompatibelt adopteres det. Hvis det ikke består testen, blir det enten utsatt for frastøting, dekopling eller oversettelse. I Danmark besto integrasjonsprinsippet ikke kompatiblitetstesten.

Derfor ble integrasjonsprinsippet i første omgang frastøtt. Ministeriet fant det ikke relevant å beskjeftige seg med miljø. Ministeriet hadde andre og langt viktigere oppgaver å ta seg av. Det er imidlertid vanskelig å avvise et prisnipp når sterke krefter i omgivelsene krever at det blir adoptert. Derfor var det også kun i en kort periode at integrasjonsprinsippet ble frastøtt av ministeriet.

Temmelig raskt blir det dekopling som preger ministeriet. Dekopling betyr at ministeriet utad skriver handlingsplaner om miljø og gir til kjenne at det er viktig å ivareta miljøhensyn, men i praksis fortsetter business as usual.

En særlig form for dekopling er innkapsling, som betyr at en bestemt enhet får ansvar for å ivareta alt det som har med miljø å gjøre. Men denne enheten holdes isolert og innkapslet i resten av organisasjonen. I Trafikministeriet etableres det en planleggingsavdeling i 1990 som får denne oppgaven.

En annen utvikling er oversettelse. Fordi integrasjonsprinsippet er en idé som er fleksibel og elastisk, kan det oversettes og omformes før det adopteres av organisasjonen. Oversettelse handler om endringer som ikke kolliderer eller kun i begrenset grad kolliderer med de strukturer, rutiner, normer og måter å tenke på som finnes i forveien. I Danmark oversetter Trafikministeriet kravet om integrasjon av miljøhensyn i transportpolitikken til blant annet å dreie seg om tekniske løsninger. Det har ministeriet erfaring med, og det kolliderer verken med hensynet til framkommelighet eller ministeriets delsektorisering.

Sist, men ikke minst er virus en mulig utvikling. Virus er i denne sammenheng et positivt begrep. Det kan oppstå fordi dekopling mellom språk og praksis som oftest er midlertidig og ikke en permanent tilstand. På lengre sikt kan integrasjonsprisnippet langsomt – som et aktivert virus – nedfelle seg i og prege aktiviteter i organisasjonen. Dette skyldes at organisasjonen ikke i lengden kan si ett og gjøre noe annet. Den må skape sammenheng mellom ord og praksis, selv om inkubasjonstiden kan være lang. Virus har jeg brukt som betegnelse for prosesser der det skjer relativt radikale endringer. På et tidspunkt overskrider Vejdirektoratet den delsektoriserende tenkningen og tradisjonen og begynner å samarbeide med kollektivtransporten. Dette er en utvikling som jeg karakteriserer med virus-metaforen.

Det må understrekes at begrepene ikke illustrerer en automatisk eller mekanisk prosess. Et ministerium som møtes med krav om å integrere miljøhensyn i transportpolitikken, kan frastøte eller dekople integrasjonsprinsippet, og det er ikke sikkert at det skjer mer enn det.

Konklusjon

Integrasjonsprinsippet krever at miljøhensyn integreres i lovgivning, handlingsplaner og de fleste beslutninger, enten sektordepartementet skal forberedes, selv beslutte eller implementere beslutningene. Derfor kan miljødepartementer kun i begrenset omfang ivareta miljøhensyn i ulike sektorer. Sektordepartementene som for eksempel Samferdselsdepartementet i Norge, må ha ansvar for miljø på deres område. Det er altså ikke mulig å gjennomføre integrasjonsprinsippet uten organisatorisk integrasjon.

Den norske regjeringen ønsker å videreføre og utvikle sektordepartementenes ansvar. Statskonsult har i den forbindelsen anbefalt at det blir mer tydelig hvordan ansvar og roller er fordelt. Diskusjon og analyse av hvordan sektordepartementene best kan settes i stand til å ivareta miljøhensyn bør inngå i utviklingsarbeidet.

Integrasjonsprinsippets to sider

Prinsippet om integrasjon av miljøhensyn i sektorpolitikken har to sider: Den ene er at det skal det tas hensyn til miljø innen sektorpolitikken. Den andre er organisatorisk integrasjon, det vil si hvor ansvaret for miljøet plasseres hos sektormyndighetene.  Den første siden dreier seg om innhold. Den andre dreier seg om form.

Organisatorisk integrasjon er en viktig forutsetning for å ta miljøhensyn innen sektorpolitikken. For kun de myndighetene som i det daglige har ansvaret for sektoren, har mulighet for å ta miljøhensyn i de daglige beslutningene. I Brundtlandrapporten snakker man om å ”gi de sentrale økonomiske departementene og sektordepartemenene ansvaret for kvaliteten i de delene av menneskets miljø som påvirkes av deres beslutninger”.

Internasjonalt er det stor oppsluntning om integrasjonsprinsippet. FN fremmer begrepet, og EU har med den såkalte Cardiff-prosessen fra 1998 gjenskapt en interesse for prinsippet. Den norske regjering har i atskillige dokumenter også støtte opp om integrasjonsprinsippet. Støtten til den siden av prinsippet som handler om organisatorisk integrasjon kommer for eksempel til uttrykk ved at det var Samferdselsdepartementet som i 1998 utarbeidet en miljøhandlingsplan for transportsektoren, og at det er Samferdselsdepartementet som godkjenner konsekvensutredninger av trafikktiltak etter den norske plan- og bygningsloven. I en stortingsmelding fra 2003 har regjeringen uttalt et behov for å videreutvikle og videreføre sektordepartementenes ansvar for miljøhensyn.

Referanse: Claus Hedegaard Sørensen (2001): Kan Trafikministeriet klare miljøet? Om integration af miljøhensyn i trafikpolitik og institutionelle potentialer og barrierer. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.

Claus Hedegaard Sørensen er forsker ved Transportøkonomisk institutt. Artikkelen er basert på doktorgradsavhandlingen hans  som analyserer det danske Trafikministeriets håndtering av integrasjonsprinsippet. Metodisk anvendes analyser av den historiske utviklingen og case-studier av konkrete beslutningsprosesser