Transportanalyser i planleggingen - til hinder for bærekraftig byutvikling

Av Aud Tennøy

Reduksjon av biltrafikken i byene har lenge vært en politisk målsetting. På tross av relativt stor enighet om hva som er de viktigste virkemidlene for å redusere veksten i biltrafikken i byene (fysiske og fiskale restriksjoner mot personbiltrafikken, å bedre konkurranseforholdene for kollektiv-, gang- og sykkeltrafikken og transport­reduserende lokalisering av nye aktiviteter), gjøres det politiske vedtak som ifølge omforent kunnskap gir vekst i biltrafikken (Tennøy 2004a). Forklaringene på dette er mange og komplekse. Her skal vi diskutere om bruk av transportanalyser i byplanleggingen kan være én forklaring på at det fortsatt tilrettelegges for vekst i biltrafikken, og dermed at vi har en ikke bærekraftig byutvikling.

Diskusjonen er basert på litteratur- og casestudier, og illustreres ved hjelp av to case. I Bjørvika-caset skal store områder sør for Oslo Sentralstasjon frigjøres for byutvikling ved at gjennomgangstrafikken flyttes til en senketunnel i fjorden. Her har vi gått inn i diskusjonene rundt trafikkmengder og nytt gatenett i den nye bydelen. I Vestkorridor-caset ser vi på planene for utvidelse av E 18 i Asker, Bærum og Oslo til 10 felt, delvis i tunnel. Vi har studert diskusjonen om hvorvidt fremkommeligheten i Vestkorridoren kan bedres med andre virkemidler enn ny veibygging. Vi bruker uttrykket ”transportanalyser” for å betegne alle slags modellbaserte vurderinger av trafikale konsekvenser av tiltak i arealbruk eller transportsystem. Med byplanlegging mener vi areal- og transportplanlegging i byområder. Diskusjonen gjelder for større byer med press på transportsystemet.

Hvis transportanalyser er verktøyet, er ”bygg vei!” svaret

I artikkelen ”Predict and provide or predict and prevent?” diskuterer Owens (1995) hvordan transportpolitikkens filosofi opprinnelig var å finne fremtidige behov for nye veier, og å møte disse ”behovene” så langt offentlige midler strakk til. Denne filosofien var også grunnlaget for utviklingen av transportanalyser og dannet basis for transportmodellenes rasjonale. I følge blant annet Macket (1998) har transportanalysenes oppbygning og rasjonale forandret seg lite siden 1960-tallet.

Transportmodellene og -analysene inneholder en rekke subjektive valg og avgjørelser om hvordan modellene skal bygges, analysene gjennomføres og resultatene tolkes og presenteres. Resultatene av transportanalysene avhenger dermed uunngåelig av transportplanleggerne; hvordan de ser på planoppgaven, deres faglige holdninger og deres syn på transportanalyser (Tennøy 2004b).

Dersom transportplanleggerne også er preget av ”predict and provide” er det verd å stille spørsmålstegn ved om transportanalyser er riktig verktøy i dagens areal- og transportplanlegging, der målsettinger om redusert biltrafikk har høy prioritet.

I Bjørvika-caset var målsettingene for prosjektet, slik det fremkom i konsekvensutredningen (KU), å få ”et funksjonelt veinett” med ”tilstrekkelig kapasitet” og ”god fremkommelighet” (Statens vegvesen Oslo (SVO) 1998). Det ble gjennomført en transportanalyse og foreslått et vei- og gatenett dimensjonert i henhold til de predikerte fremtidige trafikktallene, helt i tråd med ”predict and provide”. Det samme finner vi i Vestkorridor-caset: ”Beregninger av trafikkstrømmer på vegnettet danner grunnlag for å dimensjonere vegsystemet i Vestkorridoren” (SVO og Statens vegvesen Akershus (SVA) 2000). Den faglige holdningen er altså at man skal bygge ”nok vei” slik at trafikken flyter. Oppgaven er å finne nødvendig veikapasitet, og synet på transportanalyser er at disse gir svaret.

I ”predict and provide” er flyt i biltrafikken og minimering av tidstap viktige mål. Dette tilsier helt andre virkemidler enn det som kreves for å redusere biltrafikken. Dette vil naturlig medføre at viktige virkemidler for reduksjon av biltrafikken ikke passer inn, verken i filosofien eller i modellene. En av de sterkeste og mest entydige kritikkene mot dagens transportmodeller er nettopp at de ikke beskriver viktige årsak-virkningssammenhenger godt nok (Arge mfl 2000). Modellene er lite følsomme for de fleste virkemidler som bidrar til å redusere biltrafikken, som reduksjon av veikapasitet, forbedring av kollektivtilbudet, kø på veinettet og transportreduserende arealbruk. Dette fant vi også i våre case. Dersom modellen brukes til å analysere i hvilken grad man får redusert biltrafikken ved bruk av de nevnte virkemidlene, vil man altså systematisk få et svar som signaliserer lavere reduksjon av biltrafikken (og dermed større behov for nye veier og ny veikapasitet) enn det man ville observert ved gjennomføring av de samme virkemidlene.

Reelle alternativer utredes ikke

Noen av virkemidlene for redusert biltrafikk vil som oftest ikke en gang bli vurdert. I casene fant vi liten tro på at virkemidler som begrensning av veikapasiteten eller forbedringer i kollektivsystemet faktisk gir redusert vekst i biltrafikken. Transportplanleggerne var lite villige til å gå inn på reelle diskusjoner om at planoppgaven kan løses ved hjelp av slike virkemidler. I Vestkorridor-caset sies det at det er ”vitenskapelig problematisk å etablere en akseptert teoretisk sammenheng” mellom økt veikapasitet og økt biltrafikk. Det argumenteres for utbygging av veikapasiteten med resultater fra transportanalyser som viser sterk vekst i transportetterspørselen og liten mulighet for overføring av reiser fra bil til kollektivtrafikk (SVO og SVA 2000). Dette er kanskje også grunnen til at det aldri gjennom­føres en analyse av et reelt kollektivalternativ, på tross av at dette er eksplisitt bestilt i utredningsprogrammet for KUen.

Det er altså fortsatt predict and provide som gjelder, både blant planleggerne og i modellene. Byplandiskusjonens komplekse problemstillinger overforenkles til et spørsmål om veikapasitetsbehov. Man skal bygge ”nok vei”, oppgaven er å finne nødvendig kapasitet og transportanalysene gir svaret. Transportplanleggerne og transportmodellene undervurderer og utelater viktige virkemidler for redusert biltrafikk. Når man bruker transportanalyser for å vurdere hvordan transportproblemer skal håndteres, blir svaret nesten uunngåelig ”Bygg vei!”.

Transportanalysene styrer byplandiskusjonene

Når vi valgte Bjørvika og Vestkorridoren som våre case, var dette blant annet fordi politikerne i disse casene på forskjellige vis forsøkte å ”yppe” mot transportanalysene og kreve alternative løsninger og utredninger. I Vestkorridor-caset var det uenighet om hvorvidt oppgaven var å finne fremtidig biltrafikketterspørsel og dimensjonere ny veikapasitet etter dette, eller å finne løsninger som begrenser biltrafikken og etterspørselen etter ny veikapasitet (spesifisert i utredningsprogrammet). I Bjørvika-caset ble det diskusjon om hvorvidt oppgaven var å sikre god fremkommelighet for biltrafikken eller å legge til rette for byliv og god kontakt mellom byen og fjorden (som var planens opprinnelige intensjon). Tiltakshaver la først fram forslag til dimensjonering og design av veisystemet på grunnlag av gjennomførte transportanalyser. Politikerne og andre ba om å få utredet alternativer med lavere transportmengder, mindre behov for veikapasitet, større overgang til kollektive transportmidler etc. Svaret fra planleggerne var (hovedsakelig) nye transportanalyser som viste at dette ikke lar seg gjøre. Det ble ikke utarbeidet reelle og likeverdige analyser for de alternativene politikerne ønsket vurdert med bruk av andre virkemidler, som et kollektivalternativ i Vest­korridoren eller redusert kapasitet på bygatenettet i Bjørvika. I begge casene endte det med (så langt vi har fulgt sakene) at politikerne aksepterte tiltakshavers opprinnelige og anbefalte løsning.

Flere årsaker til transportanalysenes dominans

Men hvorfor får transportanalysene så stort gjennomslag? Svarene på dette er mange og komplekse. En forklaring kan være den deterministiske fremstillingen av resultatene. På tross av relativt stor usikkerhet i transportanalysene, fremstår analyseresultatene i våre case som absolutte tall uten diskusjon av mulig usikkerhet og hvilke konsekvenser slik usikkerhet eventuelt kan ha (Tennøy 2003, 2004b). Det argumenteres godt for den anbefalte løsningen, mens andre alternativer fremstilles som relativt håpløse. Informasjon om alternativer, inputdata, forutsetninger, teorier og modeller er ikke godt presentert for beslutningstakerne. Det er dermed vanskelig for andre aktører å forstå i hvilken grad det er mulig å komme frem til andre løsninger enn den fremlagte.

En annen forklaringsfaktor er at ingen har makt til å kreve eller ansvar for å utrede handlingsalternativer og virkemidler som ikke kan håndteres i transportanalyser eller som tiltakshaver ikke ønsker å utrede. Dette er en mangel med dagens system. Hvem skal frembringe et reelt kollektivalternativ, inkludert et bedre busstilbud, i Vestkorridoren?

En tredje viktig forklaring er mangelen på en sterk og akseptert motekspertise til transportanalyser. Så langt vi kan se er det bare konkurrerende transportanalyser (som er svært ressurskrevende, og dessuten beheftet med de svakheter som er diskutert tidligere) som kan argumentere mot tiltakshavers transportanalyser. Når det gjelder innflytelse i plandiskusjonene ser ikke verdibasert politisk argumentasjon om hva man ønsker å oppnå ut til å kunne konkurrere mot transportanalysene. Det samme gjelder for teori- og empiribaserte faglige motargumenter fra andre ekspertgrupper om virkemidler eller konsekvenser som ligger utenfor transportanalysenes referanserammer.

Transportanalysene hindrer en mer bærekraftig byutvikling

Problemet er altså at transportanalysene får dominere mange byplandiskusjoner, at disse analysene i for stor grad fokuserer på og gir anbefalinger om veibygging, og at dette gjør at handlingsalternativer som gir redusert biltrafikk ikke blir seriøst diskutert som mulige løsninger på de komplekse problemstillingene byplandiskusjoner ofte handler om. I våre case var transportanalysene og måten disse ble brukt på, til hinder for at løsninger som gir mindre biltrafikk ble vurdert på linje med mer trafikkgenererende virkemidler. Dermed var de også potensielt medvirkende til at planer for tiltak som gir vekst i biltrafikken blir vedtatt. Vi konkluderer med at transportanalyser har vært til hinder for en mer bærekraftig byutvikling i de to casene vi har studert. Vår erfaring tilsier at dette også gjelder i langt flere saker enn i disse to casene.

Alternativer til dagens bruk av transportanalyser

Vi har skissert tre strategier som kan bidra til at andre løsninger enn veibygging vurderes i større grad i fremtiden: 1) transportanalysene får en mindre fremtredende rolle i byplan­diskusjonene, 2) det utvikles andre typer verktøy/modeller/ arbeidsmetoder som overtar transportanalysenes rolle, og endelig 3) transportanalysene utvikles slik at de kan vurdere flere typer handlings­alternativer og virkemidler på en god måte.

Denne diskusjonen kan også sees i lys av diskusjonen om de økonometriske metodenes plass i samfunnsplanleggingen generelt, uten at jeg skal gå nærmere inn på dette her (Flyvbjerg 2002, Wachs 1990). 

Referanser

Se Tennøy (2003, 2004a, 2004b) for mer utfyllende referanselister.

Arge, Njål, Arne Stølan, Tor Homleid (2000): Modeller på randen… Bruk av persontransportmodeller i norske byområder. En evaluering. AS Civitas og Vista Analyse AS. Program for lokal transport- og arealpolitikk (LOKTRA).

Flyvbjerg, B., Holm, M. S. and Buhl, S. (2002): Underestimating Costs in Public Works Projects. Error or Lie? I Journal of the American Planning Association, Vol. 68, No. 3, summer 2002

Mackett, Roger L (1998): Role of travel demand models in appraisal and policy-making. I Impact Assessment and Project Appraisal, volume 16, number 2, juni 1998

Owens, Susan (1995): From ”predict and provide” to ”predict and prevent”?: Pricing and planning in transport policy. I Transport Policy Vol. 2, No. 1, pp 43-49, 1995

Statens Vegvesen Oslo (1998): Konsekvensutredning E 18 mellom Festningstunnelen og Ekebergtunnelen

Statens vegvesen Oslo og Statens vegvesen Akershus (2000): Konsekvensutredning fase 2 E 18 Vestkorridoren. Hovedrapport Holmen – Framnes.

Tennøy, Aud (2003): Prediksjoner og usikkerhet i trafikkfaglige rapporter i KU. NIBR rapport 2003:13 

Tennøy, Aud (2004a): Hvorfor og hvordan vedtas planer som gir vekst i biltrafikken? Forstudie av lokal by- og transportplanlegging, i lys av målsettinger om redusert personbiltrafikk. NIBR-notat 2004:120. http://www.nibr.no/content/view/full/704

Tennøy, Aud (2004b): Transportanalyser i planleggingen – til hinder for bærekraftig byutvikling? Forprosjekt. NIBR-notat 2004:121. http://www.nibr.no/content/view/full/704

Wachs, Martin (1990): Ethics and Advocacy in Forecasting for Public Policy. I Business & professional ethics journal, vol.9, no. 1 & 2.