AV LASSE FRIDSTRØM

På den globale transportministerkonferansen i Leipzig i mai 2011 (International Transport Forum – ITF) vil det bli framlagt en studie av de midlertidige vrakpantordningene i USA, Tyskland og Frankrike. En første versjon av rapporten ble i november 2010 gjort tilgjengelig for medlemmene i Joint ITF/OECD Transport Research Committee. Med forfatteren Filipe Fragas tillatelse vil jeg her gjengi hovedtrekkene i rapporten, som foreløpig bare omfatter USA og Tyskland.

Målet med ordningene var i begge land primært å stimulere økonomien generelt og bilindustrien spesielt. Bilprodusentene ble som kjent hardt rammet av finanskrisen. Fragas studie gir likevel ikke svar på hvorvidt dette målet ble oppfylt, men fokuserer på bieffektene: energisparing, CO2-utslipp, NOx-utslipp, trafikksikkerhet og samfunnsøkonomi.

Vilkår og omfang
Begge ordninger forutsatte at forbrukeren kjøpte en by bil. Det er altså ikke egentlig tale om enkle vrakpantordninger slik vi kjenner dem fra Norge, men snarere om subsidier knyttet til utskiftning av visse typer biler. I USA var kravet at den vrakede bilen skulle være høyst 25 år gammel, dette for å skjære utenom biler som ikke var i bruk. Tilskuddet var $ 4500 dersom den nye bilen gikk minst 10 miles lenger pr. gallon enn den gamle, og $ 3500 dersom forbedringen var større enn 4 miles, men mindre enn 10. (10 miles pr. gallon tilsvarer 0,42 liter pr. mil.)

I Tyskland krevde en at den gamle bilen måtte være minst 9 år gammel, mens den nye måtte oppfylle Euro4-standarden.

Figur 1. Oversikt over vrakingsinsentivene i tre land. Kilde: Fraga (2010).

I USA ble anslagsvis 0,3 % av personbilparken (677 000 biler) skiftet ut under ordningen (CARS), som kostet (staten) tilsvarende € 2 mrd. I Tyskland var omfanget vesentlig større: € 5 mrd. og 1,3 millioner biler, dvs. 3,6 % av bilparken (se Fig. 1).

Miljøeffekt
I USA førte ordningen til at folk stort sett gikk over til mindre biler. I Tyskland benyttet forbrukerne i stedet sjansen til å skaffe seg litt større kjøretøy (Fig. 2).

Figur 2. Fordeling på små, mellomstore og store biler. Kilde: Fraga (2010).

Dette begrenser miljøeffekten av ordningen i Tyskland. Dessuten er bilene her i utgangspunktet atskillig mer miljøeffektive enn i USA, slik at forbedringen ved å gå over til nyere biler blir mindre enn i USA. Mens en ved å skifte ut de eldre bilene i Tyskland kan spare 5–10 tonn CO2 pr. kjøretøy over 20 år, er potensialet i USA i mange tilfeller over 20 tonn.

Det er ikke nødvendigvis de eldste bilene som er verst. Faktisk vil en i USA få størst utslippsreduksjon ved å bytte ut årgangene 2001–2006. Aller verst er 2006-årgangen – ved å skifte ut denne kan en spare 50 tonn CO2 pr. kjøretøy over 20 år.

Studien beregner akkumulerte virkninger over 20 år (2010–30), hvilket hevdes å være tilstrekkelig til å få med alle relevante effekter, siden perioden minst svarer til et kjøretøys normale levetid. Det anslås at ordningene reduserer CO2-utslippene i USA og Tyskland med henholdsvis 100 og 200 tusen tonn – nærmest bagatellmessige reduksjoner i det store bildet, til en verdi av € 5 og 10 mill. i USA og Tyskland, henholdsvis (Tabell 1). Ett tonn CO2 er verdsatt til € 25 i 2010, stigende til € 40 i 2020.

Tabell 1. Nytte-kostnadsregnskap for vrakpantordningene i Tyskland og USA.

Reduksjonen i NOx-utslipp ser ut til å ha betydelig høyere verdi – € 500 og 300 mill., henholdsvis. Effekten er her størst i USA, som har kjøretøy med langt høyere NOx-utslipp i utgangspunktet. «Prisen» på et tonn NOx er satt til € 7700 i USA og € 9600 i Tyskland.

Sikkerhet
Ordningene beregnes å spare 40 liv og 2800 alvorlige skader i USA, mot 60 liv og 6100 skader i Tyskland, regnet over 20 år. Bakgrunnen er først og fremst at nyere biler er utstyrt med elektronisk stabilitetskontroll og andre tekniske sikkerhetsanordninger. Men studien ser bort fra risikokompensasjon, altså at noen bilførere vil velge å «ta ut» sikkerhetsforbedringen i en ny bil i form av mer aggressiv kjøring.

Et unngått trafikkdødsfall er i USA verdsatt til $ 5,5 mill., dvs. € 3,8 mill. Da har en også regnet inn et «normalt» antall personskader pr. dødsfall. Men beregningen tar ikke hensyn til hele velferdseffekten (sorg, smerte, savn etc.), bare de kvantifiserbare økonomiske tapene.

I Tyskland er den tilsvarende verdien satt til € 6,9 mill. En kan spørre seg hvorfor en tysker er nesten dobbelt så mye verdt som en amerikaner. Men disse satsene følger av de to lands manualer for nytte-kostnadsanalyse.

Samfunnsøkonomi
Ordningene framstår som samfunnsøkonomisk ulønnsomme, selv om verdien av reduserte NOx-utslipp er betydelig og i USA beregnes å svare til mer enn halve kostnaden ved ordningen.

Denne samfunnsøkonomiske kostnaden er rett og slett satt lik verdien av de bilene som blir vraket. Det innebærer at en har sett bort fra

(i) kostnaden/avskrivningen knyttet til produksjon/anskaffelse av nye biler. En har med andre ord antatt at den årlige avskrivningen er den samme for nye som for gamle biler, til tross for at de gamle bilene er verdsatt til bare 10–12 tusen kroner pr. stykk.

(ii) kostnaden ved offentlige midler. Utlegget fra statskassen er betraktet som en kostnadsfri overføring. Men i henhold til norsk nytte-kostnadspraksis skal en innregne 20 øre i effektivitetstap for hver krone offentlige utlegg.

Begge disse trekker i retning av å overvurdere lønnsomheten. Forutsetning (i) er åpenbart ikke korrekt, da det årlige verditapet er klart større for nye biler enn for gamle. Punkt (ii) kan i prinsippet forsvares med at heller ikke det offentliges inntektsside, i form av redusert arbeidsledighetstrygd og økt skatteinngang, er tatt med i regnestykket. Disse tallene er ikke beregnet, og det er således uklart i hvilken grad det offentlige regnskapet balanserer.

Diskusjon
Ett problem med ordningen har vært at en ikke har hatt kontroll med den fysiske vrakingsprosessen. Tyske bilkjøpere har ikke behøvd å levere bevis for at den gamle bilen er destruert, bare for at den er avregistrert. Det innebærer etter alt å dømme at endel biler er solgt til kjøpere i utlandet og slik fortsetter å generere utslipp.

CO2-utslippet er i studien regnet «fra tank til hjul», dvs. at utslippet knyttet til oljeutvinning, raffinering og transport til markedet ikke er tatt med. Det samme gjelder CO2-utslippet knyttet til produksjon av nye biler. Men som det framgår av Tabell 1, utgjør CO2-utslippsgevinsten en så liten del av totalregnskapet at dette ikke spiller noen vesentlig rolle for nytte-kostnadsbildet.

Hovedbudskapet er at vrakpantordningene har vært samfunnsøkonomisk og miljømessig lite effektive. De kostnadstallene Fraga (2010) legger fram, er trolig å anse som minimumsanslag. Overført til norske forhold framstår verdsettingen av gamle biler, for ikke å snakke om avskrivningen på de nye, som svært lav.

Den svært lite miljøeffektive bilparken en har i USA, gjør likevel tiltaket noe mer effektivt over dammen enn det kan bli i Europa.

En annen hovedkonklusjon er at en, dersom en vil gjennomføre mer effektive, slike ordninger, må være nøye med å fastsette vilkårene for utbetaling av vrakpant. Vilkårene må knytte seg til så vel den gamle som den nye bilen. Her er det ikke bare utslippet pr. kjøretøykilometer som teller, men også den årlige kjørelengden. For at det globale CO2-utslippet skal gå ned, må en sikre seg at den utskiftede bilen fortsatt er i bruk og nå blir tatt ut av trafikk.

Her har amerikanerne trolig vært hakket mer forutseende enn tyskerne, ved at de har satt krav til forbedring i energieffektiviteten, og utelukket alle de riktig gamle bilene som ellers bare står på låven og ruster. En sparer ikke mye CO2-utslipp ved å bytte ut disse med splitter nye kjøretøy.

Referanse
Fraga F (2010): Vehicle Scrapping Schemes Impact on CO2, NOx and Safety. ITF/OECD/JTRC(2010)20, Joint ITF/OECD Transport Research Committee, Paris