«SINTEF og NTNUs studie har vist at beslutningsansvaret for deling av data ofte er desentralisert og ispedd solide doser skjønn. Dette er til stor ulempe for den som ønsker tilgang til data,» skriver artikkelforfatterne. Illustrasjon: Stein Holmboe Erichsen / Samferdsel.

Av KRISTIN YSTMARK BJERKAN, MARIANNE ELVSAAS NORDTØMME, LEIV JØRGEN HUSØY og TRUDE TØRSET
Bjerkan og Nordtømme er forskere ved SINTEF Teknologi og samfunn; Husøy og Tørset er hhv. masterstudent og førsteamanuensis ved NTNU, Institutt for bygg, anlegg og transport
kristin.ystmark.bjerkan@sintef.no  -  marianne.elvsaas.nordtomme@sintef.no  -  leivjorg@stud.ntnu.no  -  trude.torset@ntnu.no

Statens vegvesen har kommet lengst på dette området, mens Jernbaneverket henger litt etter de andre etatene. Manglende tilgjengeliggjøring kan føre til at verdifulle data ikke omsettes til nytte og glede for allmennheten, men istedenfor blir holdt tilbake av etatsansatte om er usikre på risikoen ved å dele data eller på regelverket rundt deling av offentlige data.

Tilgang til data om transport er et satsningsområde i Norge og EU, og regelverket åpner for at alle (i mye større grad enn i dag) skal ha tilgang til slike data.

Åpne data kan omdannes til etterspurt informasjon. Bruk og eksponering av offentlige data gir kvalitetskontroll og kan høyne kvaliteten i offentlig tjenesteproduksjon. Deling av offentlige data har også en demokratisk side i form av økt politisk kontroll.

PSI-direktivet, som ble innført for å harmonisere praksis for videre bruk av offentlige data i EU, gir publikum rett til gjenbruk av offentlig informasjon og oppfordrer til tilgjengeliggjøring av data i åpne, maskinlesbare formater.

I Norge gir Offentlighetsloven rett til innsyn i og bruk av forvaltningens dokumenter og databaser. Offentlig finansiert innhold skal som hovedregel være digitalt tilgjengelig, til en pris som ikke overstiger merkostnadene ved å gjøre materialet tilgjengelig (St.prop 23, 2012–2013).

Retningslinjer om viderebruk lar private og offentlige aktører få tilgang til myndighetenes data og omdanne rådata til informasjon. Lovverket medfører dermed at myndighetene får mindre kontroll med informasjon som formidles, og at åpne data kan brukes til å forme dagsorden og påvirke beslutninger.

De siste årene har SINTEF og NTNU i økende grad samlet inn data fra utradisjonelle kilder og reflektert over muligheter og risiko ved økt utveksling av data. Vi har satt spørsmålstegn ved om norske myndigheter er seg bevisst utviklingen i retning av tilgjengeliggjøring av offentlige data og i hvilken grad de imøtekommer slike endringer. Derfor har vi – SINTEF og NTNU – gjennomført en kartleggingsstudie finansiert av Vegdirektoratet, med intervjuer av utvalgte representanter fra Statens vegvesen, Jernbaneverket og Avinor.

Få strategier for deling av data

Statens vegvesen har en stadig mer aktiv tilnærming til deling av data og tilgjengeliggjøring for allmennheten. En egen enhet med ansvar for deling av data skal definere felles strategi og prinsipper for hele etaten rundt deling av data.

Tilsvarende prosesser ses foreløpig ikke i de andre etatene, som hverken har felles retningslinjer eller strategier for deling av data. Her deles data i all hovedsak til andre deler av organisasjonen eller tilsvarende organisasjoner i andre land. Rådata er i begrenset grad tilgjengelig for allmennheten.

I samtlige tre transportetater varierer holdningen til og bevisstheten rundt deling av data mellom personer og enheter.

Tilgjengelige data

Statens vegvesen legger aktivt ut ulike typer rådata i maskinlesbart format på bl.a. data.norge.no, mens få rådata fra Jernbaneverket er tilgjengelige for allmennheten. Noe av begrunnelsen ligger i at enkelte systemer ikke er tilrettelagt for tilgjengeliggjøring, men Jernbaneverket utøver også skjønn knyttet til hvilke data som anses som relevante for offentligheten. Dermed fokuserer Jernbaneverket primært på formidling av informasjon, dvs. ferdig prosesserte data, fremfor rådata som kan videreforedles.

Avinor deler data med ulik grad av tilgjengelighet. Mye data er tilgjengelig på Avinors nettsider, men enkelte rådata deles ikke fordi de ikke anses som egnet eller interessante for andre. Avinors største utfordring er imidlertid uavklarte juridiske forhold rundt deling av data fra flyselskaper som flyr i norsk luftrom. Dette begrenser hvilke data Avinor kan dele og hvordan data eventuelt kan deles.

Visse elementer av skjønn og desentralisering er også til stede i Statens vegvesen, som ønsker å dele all egnet data. Med egnet menes data som tar hensyn til personvern og der nytteverdien er tilstrekkelig, men fravær av klare retningslinjer for hvordan nytteverdi skal defineres åpner for bruk av skjønn og stor intern variasjon.

Tilgangskontroll

Både Statens vegvesen og Avinor frigir enkelte data som fritt kan benyttes av allmennheten, mens andre data krever innlogging. Fordi åpne rådatafiler lastes ned uten brukerkontroll, har etatene ingen oversikt over antall brukere og hvem disse er, og dermed begrenset mulighet til å varsle om for eksempel nedetid eller endringer i datagrunnlaget.

Jernbaneverket har kontroll over brukere og utgående informasjon gjennom en standard brukeravtale, og hittil har kun organisasjoner innen jernbanesektoren fått tilgang. Jernbaneverkets data er dermed mindre tilgjengelig enn andre etaters.

Motstand i etatene

Både Statens vegvesen og Avinor er bevisste på varierende kvalitet i tilgjengelige data, og utlevering skjer derfor med forbehold om bl.a. feil og nedetid. Forhold rundt datakvalitet har imidlertid skapt en viss motstand mot deling av data i samtlige etater. Visse data er høyteknologiske med høy brukerterskel, og behandlingen krever derfor en viss kompetanse. Mangelfull kompetanse kan gi uriktige fremstillinger, fortolkninger eller analyser som på lang sikt kan påvirke etatenes renommé. Prinsippet om åpen forvaltning tilsier imidlertid at data som er gode nok til å deles internt, også er gode nok til å deles utad.

Motstand mot deling av data har videre ligget i potensielt konflikterende innhold i ulike datakilder, der deling ikke gjennomføres nettopp for å unngå slik konflikt. I tillegg kan deler av etatene være bekymret for at data skal tillate andre å ettergå deres egne prognoser og databehandling. For Avinor har noe av motstanden også ligget i uklarhet rundt Avinors samfunnsrolle og mandat.

Et uoverskuelig potensial

Verdensbanken (2014) peker på åpne data som en katalysator for økonomisk vekst og innovasjon. Verdien ligger i kombinasjonen av tilgjengelige data og innovative ideer, nye teknikker (som big data) og nye teknologier. Potensialet i tilgjengelige rådata realiseres av personer med nye ideer om hva slags informasjon som kan bli etterspurt.

For å realisere potensialet i åpne data må andre enn fagetatene avgjøre hva som er nyttig for publikum. I Avinor og Jernbaneverket medfører desentralisert skjønn at verdifulle datakilder forblir lukket fordi de ikke anses som interessante. Videre tilsier holdningsspennet til deling av data i etatene at det er behov for sentrale retningslinjer som lar eksterne parter utforme nyttige tjenester som det offentlige ikke har tenkt på.

Hvorvidt frykten for at frislipp av data åpner for feiltolkning og mediestøy er berettiget, er foreløpig et ubesvart spørsmål. Allmennhetens tilgang til informasjon handler imidlertid ikke bare om å legge til rette for innovasjon og verdiskapning, men også om å opprettholde demokratiske verdier og gi befolkningen mulighet til å utøve politisk kontroll. Etatene bør derfor oppfordres til stadig fokus på deling av rådata.

Etatenes utfordring er ikke bare knyttet til utvikling av felles strategier, men også til hvordan disse skal operasjonaliseres og implementeres. SINTEF og NTNUs studie har vist at beslutningsansvaret for deling av data ofte er desentralisert og ispedd solide doser skjønn. Dette er til stor ulempe for den som ønsker tilgang til data.

Det kan derfor argumenteres for (større) samordning av prosedyrer for utlevering av data på tvers av etater. Videre er det behov for samordning av datagrunnlag, og i dag finnes ingen standard for metadata og semantikk i utlevering av data. En felles standard for deling av alle offentlige data vil gjøre det lettere for brukere å kombinere datakilder og sammenligne data på tvers av etater.

Veien dit er fortsatt lang, og etatene må først få prioriteringene på plass i egen organisasjon. I mellomtiden er spørsmålet hvilke konsekvenser (manglende) tilgjengelighet av rådata har for den praktiske utøvelsen av norsk transportpolitikk, og hvilket potensial tilgjengelige data har for nyskaping, modifikasjon og kvalitetskontroll i den politiske virkemiddelbruken.