Du er her

Samferdselskomitéen kritisk til utformingen av NTP

Medlemmene av Stortingets samferdselskomité opplevde Nasjonal transportplan 2002- 2011 (NTP) som svært vanskelig tilgjengelig og brukte i liten grad den metoden og planleggingsformen dokumentet bygde på da de behandlet planen. Det viser en evaluering utført ved Transportøkonomisk institutt.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Rapporten er basert på intervjuer med medlemmer av Stortingets samferdselskomité 1997 – 2001 og omhandler hvordan representantene opplevde Nasjonal transportplan som beslutningsgrunnlag.

Helhetstenking og overordnet politisk styring er to klare målsettinger med omleggingen av transportplanleggingen i Norge. Evalueringen viser imidlertid at man kan stille spørsmål ved om Nasjonal transportplan bidrar til at politikerne kan tenke helhetlig på tvers av transportformene, og om metode og framstillingsform legger til rette for politisk styring.

Representantene følte under behandlingen at NTP ikke ga tilstrekkelig grunnlag for å gjøre prioriteringer mellom transportformene på en skikkelig måte. De var i tvil om de virkemidlene de satte inn ville bidra til at målene ble nådd. NTP var vanskelig tilgjengelig, og de klarte i svært liten grad å forholde seg til den metoden og planleggingsformen NTP bygger på. Likevel mener stortingspolitikerne at en felles nasjonal transportplan for alle de fire transportformene er en stor forbedring i forhold til de tidligere sektorvise planene.

Hvorfor helhet på tvers av transportsektorene?
Samordning av transportformene, samarbeid mellom etatene og helhetlig tenking har stått sentralt i hele NTP-prosessen. For at en slik helhetstenking skal ha noe for seg, må det være fordi man antar at saksområdene innvirker på hverandre, og at dette bør ha betydning for valg og utforming av virkemiddel.

Stortingsrepresentantene gir først og fremst uttrykk for at det er positivt med en samtidig behandling av de fire transportformene. Men representantene er heller spørrende til hvordan prioriteringer innen en transportform påvirker situasjonen for andre. Mens enkelte av representantene ved forrige behandling av sektorplanene, trakk fram behovet for å se transportnettet i sammenheng og å hente ut samordningsgevinster, var dette ønsket mindre framtredende nå. Noe av dette kan skyldes at representantene også opplevde NTP som vanskelig tilgjengelig.

Likevel er representantene opptatt av hvordan transportsystemet som helhet fungerer. De ønsker mer trafikk over på kollektive reisemidler og spør hvordan de skal få det til. De ønsker å dempe veksten i biltrafikken, men mener de ikke har kunnskap om virkemidlene eller hva det vil kreve. De har altså en oppfatning av hvordan de ønsker at transportsektoren skal utvikle seg – uavhengig av sektorgrenser – men er usikre på virkemidlene. De savner tilstrekkelig kunnskap og beslutningsgrunnlag til at forestillingen om at ”noe henger sammen” får direkte betydning for valg av virkemidler.

På spørsmål om hva helhetlig transportpolitikk innebærer, tekker så å si alle fram det å flytte penger mellom transportformene og å inkludere kollektivtransporten mer aktivt i transportplanleggingen. De er mindre opptatt av å se på tvers av tiltakskategorier innen den enkelte transportetaten. Også de som er opptatt av det de kaller helhet innen bestemte geografiske områder – gjerne fylker – forbinder helhet med fordeling av investeringsmidler mellom transportsektorene.

Kollektivtrafikk en del av transportpolitikken
Komiteen vil at kollektivtransporten skal settes inn i den samme felles rammen som de andre transportpolitiske tiltakene. Representantene har likevel ulike syn på hvor bredt kollektivtransporten burde vært behandlet i NTP. Det viktigste skillet går mellom de partiene som ønsker å beskytte fylkeskommunenes rett til å prioritere (rammetilskuddet) og de partiene som mener at dette må vike for å sikre en reell prioritering mellom investeringer i infrastrukturen og drift av kollektivtrafikk. Det er særlig denne siste gruppen som mener at Stortinget ikke fikk anledning til å drøfte kollektivtransporten på det de kaller en helhetlig måte.

Samtidig går det et politisk skille mellom de partiene som mener at kollektivtrafikken må avreguleres – enten det gjelder konsesjoner for ekspressbusser og drosjeløyver eller kjøp av offentlige transporttjenester på jernbanen – og de som er av en annen oppfatning. Dette skillet går imidlertid på tvers av synet på arbeidsdelingen mellom stat og fylkeskommune.

Alle representantene ga uttrykk for at de ønsker et bedre samspill mellom statlige prioriteringer og drift av lokal kollektivtransport. Det at de ikke kan enes om ansvarsplasseringen – og særlig fylkeskommunenes selvråderett versus statlig ansvar – forandrer ikke på at de ønsker en skikkelig gjennomgang av organisering, finansiering og ansvarsdeling innen kollektivtransporten.

Innretninger og virkningsberegninger ikke politisk relevant
Framstillingen av det politiske handlingsrommet i form av alternative innretninger for miljø, trafikksikkerhet, framkommelighet og distrikt, er en viktig del av den planmetodikken NTP bygger på. For veg- og jernbanesektoren blir innretningene virkningsberegnet med hensyn på sentrale måleparametere (eks CO2-utslipp, reduserte transportkostnader, antallet skadde og drepte etc). Dette skal gjøre det mulig for Stortinget å se hva som alternativt kan oppnås om politikken innrettes annerledes. Innretningene er hver for seg illustrasjoner på hva som kan oppnås ved alternative prioriteringer.

Med unntak av ett parti, har ikke representantene brukt de alternative innretningene i sitt politiske arbeid. De opplever dem ikke som en illustrasjon på det politiske handlingsrommet og på hvordan tiltakene alternativt kan innrettes for å nå bestemte mål, slik intensjonen var. ”Dette er teknikk og ikke politikk”, uttales det.

Flere er også kritiske til virkningsberegningene. For noen bunner det i en barriere mot denne typen beregninger. Andre er i tvil om hvordan de enkelte hensynene er veid inn. Felles for flere blir at de uansett må bruke sin egen politiske ”dømmekraft”. De alternative innretningene, med virkningsberegninger, har ikke gitt komiteen bedre mulighet til å ta overordnete politiske valg eller se transportformene i sammenheng. Innretningene er ikke et godt hjelpemiddel for å forme egen politikk og ta stilling til hvor ressursene alternativt bør settes inn.

Anbefalt strategi stående urørt
Regjeringen presenterer også sin anbefalte strategi. Også denne virkningsberegnes som de alternative innretningene. Bare en av representantene har brukt virkningsberegning av anbefalt strategi til å begrunne hvordan han skulle fordele en økt økonomisk ramme mellom transportetatene. Men heller ikke denne representanten har brukt virkningsberegningene til å se på muligheten for å påvirke prioriteringene innenfor etatsgrensene.

De fleste av representantene støttet seg på sin ”politiske dømmekraft” da de bestemte hvilke av transportetatene som skal tilgodeses innenfor en økt ramme. Deres politiske ståsted, mål og virkelighetsoppfatning er formet gjennom andre prosesser enn behandlingen av NTP. De tar utgangspunkt i det de vet fra før, de politiske målene til partiet og synspunktene til interessegrupperinger som fra før av står dem nær. De som er opptatt av miljø, legger penger i jernbaneutbygging i sentrale strøk; de som er opptatt av næringslivet legger mest penger på investering i stamveger; de som er opptatt av distrikt legger mest penger i det øvrige riksvegnettet. Virkningsberegninger spiller en marginal rolle.

Stiller andre spørsmål
Likevel etterspør mange av representantene virkningsberegninger som er sammenlignbare på tvers av alle fire transportformene. Flere av representantene tenker på andre virkninger og vurdering av andre tiltak, når de etterlyser virkningsberegninger. De er i tvil om de virkemidlene de rår over, bidrar til at deres ulike transportpolitiske målsettinger nås. De tar tak i mer generelle målsettinger enn det de spesifikke måleparametrene gir uttrykk for. De spør for eksempel: Hva skal til for å øke kollektivandelen? Vil det nytte, og ønsker vi å ta de nødvendige virkemidlene i bruk? Hvordan skal vi redusere veksten i vegtrafikken? Hvor mye får vi egentlig igjen for satsingen på jernbanen? Sammen med en for eksempel konkurranseutsetting, organisering og OPS, er det dette de trekker fram når de blir spurt om hva som er de viktigst spørsmålene. Representantene opplever tydeligvis at NTP ikke gir svar på slike spørsmål.

Komitémedlemmene har også med unntak av ett parti, hold seg unna prioritering av enkeltprosjekter på det øvrige riksvegnettet. Når NTP behandles, har vegstubbene i stor grad forlatt komiteens bord.

Politisk styring?
Så å si alle opposisjonspartiene kritiserer prioriteringene i regjeringens anbefalte strategi. Men det er først med en økning av de økonomiske rammene, at partiene klarer å sette sitt bumerke på prioriteringene. Anbefalt strategi – innenfor de opprinnelige rammene – blir stående.

Noen forklarer dette med at de økonomiske rammene var for stramme til at det var noe å flytte på. Andre forklarer det i ord og vendinger som vitner om en slags avmakt: Det var vanskelig å trenge gjennom hvilke mer overordnete prioriteringer som lå i den anbefalte strategien. Det var en for stor og komplisert jobb å gjøre omprioriteringer innenfor rammene. Vi tror at mye ligger i at metodikk og framstillingsform i for liten grad er tilpasset politikernes styringsbehov. Hvis representantene ikke ser seg i stand til å gjøre omprioriteringer med det beslutningsgrunnlaget de blir forelagt, har man en styringspolitisk utfordring.

Det er gode grunner til å ta en mer grunnleggende vurdering av hvordan NTP bedre kan tilpasses den politiske prosessen. Mer sofistikerte framstillinger av det NTP inneholder i dag, vil ikke løse problemet. Man må ta hensyn til hvordan den politiske prosessen arter seg, og ikke utelukkende støtte seg på hvordan den bør arte seg. Man bør antakelig være seg mer bevisst hvilket beslutningsgrunnlag som kreves for å gjennomføre de politisk formulerte målene, og hvilket beslutningsgrunnlag som er best egnet for å ta de politiske avgjørelsene.


Anbefalinger
Det vil være en fordel med en mer gjennomgripende vurdering av styringssystemet og av arbeidsdelingen mellom politikk og fag, mellom Storting, departement og fagetater. Innenfor de hovedrammene som i dag ligger for NTP vil vi anbefale følgende endringer:

1. Konkretiser målene
De mer overordnete målene for transportpolitikken (framkommelighet, miljø, trafikksikkerhet og distrikt) bør konkretiseres, selv om de ikke nødvendigvis kvantifiseres. NTP bør drøfte betingelsene og mulighetene for å nå disse målsettingene (eks dempe veksten i biltrafikken, bedre betingelser for godstransporten, øke kollektivandelen i sentrale strøk osv). Det må gjøres klarere hva tiltak i infrastrukturen kan og ikke kan bidra med.

2. Vis effektene og nytten av ulike virkemiddel
NTP bør vie mer plass til analyser av effektene og nytten av ulike virkemiddel – både generelle transportpolitiske virkemiddel og tiltak innen infrastrukturen. En bør drøfte hva som ville være den mest effektive sammensetningen av ulike trafikksikkerhetstiltak, hva som er en optimal fordeling mellom investeringer og vedlikehold og drift. Man bør søke å unngå en oppsplittet og overlappende drøfting av de ulike transportpolitiske virkemidlene og innsatsområdene, for eksempel av kollektivtransporten.

3. Legg vekt på det tverrsektorielle – bruk større regioner som analytisk enhet
Også tiltakene i infrastrukturen – og som ligger under ansvarsområdet til transportetatene – bør så langt som mulig presenteres på tvers av transportform. Vi vil anbefale at man også i neste NTP har egne storbyomtaler. De andre delene av landet bør omtales etter større bo,- arbeidsmarkeds- og serviceregioner. Analyser av utfordringer, samordningsmuligheter, konkurranseflater, nytten av knutepunktsutvikling etc, bør knyttes til disse regionene. I tillegg bør man presentere transportkorridorene for å fange opp strekninger av nasjonal betydning som ikke faller inn under storbyområder eller bo-, arbeidsmarkeds- og serviceregioner. For å hindre en overlappende framstilling, bør den etatsvise presentasjonen, også av investeringsprogrammene, begrenses.

4. Anbefalt strategi og virkninger bør omfatte hele transportpolitikken
Den anbefalte strategien bør presentere den samlede politikkanbefalingen. Det vil si at anbefalt strategi i større grad enn det som var tilfelle denne gangen, bør omfatte også andre tiltak enn tiltak i infrastrukturen. Man bør legge inn de forutsetningene og rammebetingelsene regjeringen mener transportpolitikken bør ha i planperioden – for eksempel bruk av nasjonale avgifter, redusert fart, økt trafikkovervåking eller annet. Dette bør så danne grunnlaget for beregning av virkninger. Man bør vurdere å presentere virkningsberegningene med utgangspunkt i større regioner som analytisk enhet, og ikke kun på nasjonalt nivå. Drøftingene av de nasjonale virkningene bør knyttes opp til politiske målsettinger.

5. Vis hvordan anbefalt strategi kan endres
Man bør drøfte hvordan den anbefalte strategien kan vris for at man i større grad skal oppnå enkelte av de politiske målsettingene. Målkonflikter må synliggjøres. Vi vil ikke anbefale at dette gjøres i form av alternative innretninger. Man bør heller drøfte effektene av ulike virkemidler og vise hvordan bruken av dem, eller en annen dimensjonering, vil kunne påvirke måloppnåelsen. Dette kan for eksempel være ytterligere fartsreduksjoner, sette av mer penger til trafikkovervåking, flere midler til teknisk kontroll, øke rammene for drift og vedlikehold eller en annen prioritering av investeringsrammene, men innenfor den samme totalrammen som anbefalt strategi.

Litteratur
Inger-Anne Ravlum og Morten Stenstadvold: Overordnet og helhetlig politisk styring? Stortingets behandling av Nasjonal transportplan 2002-2011. TØI rapport 543/2001

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS