Du er her

Regional planlegging - balansegang på slakk line

Det er stort sprik mellom intensjoner og praksis når det gjelder regional planlegging i Norge. Fylkeskommunen balanserer på slakk line når det gjelder planarbeidet og er avhengig av at kommunene og staten, som holder i linen, stiller opp som lojale medspil-lere. Dette er ikke alltid tilfelle. Til tross for mange reformforslag de siste 40 år for å styrke regional planlegging har lite skjedd.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Av Jomar Lygre Langeland

I et langsiktig 30-års perspektiv er det manglende måloppnåelse når det gjelder arealbruk og transport. Noen lyspunkter kan vi likevel spore det siste tiåret. Særlig nye utbyggingsområder ser ut til i større grad enn tidligere å være i samsvar med målet om en mer konsentrert by- og tettstedsutvikling.

Betraktet i et lengre tidsperspektiv har imidlertid byene blitt mindre tett befolket. Boligbe-byggelsen har vokst kraftig utover i forsteder og omland og arbeidsplasser har flyttet ut av sentrale deler av byregionene. Det offentlige har bidratt til at store regionale funksjoner som skoler, høyskoler, universiteter, sykehus og administrasjonsbygg har blitt lokalisert utenfor bysentrene. Store kjøpesentra har også blitt lagt utenfor bysentra.

Til tross for omfattende vegbygging, er det usikkert hvilke framkommelighetsforbedringer man kan vise til på lengre sikt på grunn av sterkt trafikkvekst. Resultatet har vært at kollektiv-transporten har tapt markedsandeler i forhold til biltransport. Positivt er det at det har skjedd en betydelig effektivisering innenfor driften av kollektivtransporten.

Store utfordringer
En av årsakene til at målsettingene for SAT-politikken ikke nås, skyldes feil sammensetning av virkemidler, de blir ikke effektivt utnyttet eller blir brukt ukoordinert. Avgifter og restrikti-ve tiltak for å begrense bilbruk (f eks vegprising og parkeringspolitikk) og styrking av øko-nomien i kollektivsektoren er vanskelig å få realisert.

Styringsapparatet er for dårlig. Det er hindringer for å iverksette en samordnet areal- og transportpolitikk både i lovverket, i organiseringen av arbeidet, i finansieringssystemene og i plan- og budsjettsystemene. Det er f eks ikke hjemmel i lovverket til å regulere privat parke-ring. I praksis er det vanskelig å få til en samlet planlegging, fordi ansvaret for arealpolitikken ligger i kommunene, mens utbyggingen av infrastruktur er spredt på mange forvaltningsnivåer og driften av kollektivtransporten ligger i fylkeskommunen eller NSB. Det finnes ingen bud-sjetter som binder tiltakene sammen. Aktørene har mulighet til å skylde på hverandre når mål-settingen om økte kollektivandeler ikke blir nådd.

Det er også store forbedringsmuligheter når det gjelder samordning i planprosesser. Mangel-full konfliktdrøfting er en gjenganger. Vanskelige tema unngås eller blir ikke konkretisert gjennom planarbeid, framtidig regional senterstruktur er eksempel på et slikt tema. Kommu-nene gjør dessuten ofte arealvurderinger ut fra kommunens egne interesser. På den annen side er det også manglende helhet og koordinering av det som måtte være av regionale og statlige interesser som fremmes overfor kommunene.

Planleggingsfeltet er også preget av ressursmangel. Planleggere oppgir at det er mangel på penger, tid, fagfolk og kunnskap innen SAT. Dette kan ha bidratt til mangelfull gjennomfø-ring av politiske vedtatte mål. Det er også manglende politisk vilje lokalt til å ta i bruk hele registeret av virkemidler. Fylkeskommunen vegrer seg for å benytte seg av innsigelsesinstru-mentet. Arealplanlegging blir ofte regnet som lokale forhold som det ikke er ”hensiktsmes-sig” å blande seg inn i. Det lokale selvstyret betyr mer enn det konkrete utbyggingsmønsteret i en region. Nielsen et al (2000) konkluderte med at det ikke er systematisk nok oppfølging av resultater. Det var slående hvor lite fagfolk og politikere syntes å ta hensyn til tidligere utred-ninger og erfaringer. Vi har også stort sett latt være å systematisk undersøke hvor effektive strategiene i SAT har vært.

Finnes en regional areal- og transportpolitikk?
Etter å ha undersøkt status i alle by- og tettstedsområder i Norge som hadde over 20 000 inn-byggere pr 1.1.1999, kan vi slå fast at det er utarbeidet fylkesdelplaner for 12 av 19 byområ-der. For følgende byområder er det pr 1. juli 2001 ikke utarbeidet en fylkesdelplan for regio-nalt utbyggingsmønster, slik RPR for SAT anbefaler: Drammen, Porsgrunn-Skien, Kristian-sand, Tromsø, Moss, Halden og Bodø Vi har ikke grunnlag, ut fra vår studie, for å si at det ikke finnes en politikk for regionalt utbyggingmønster i disse byområdene.

Etter vår gjennomgang av innholdet i 22 fylkesdelplaner, hvor i alt 17 ulike kriterier ble vur-dert, kan vi konkludere med at det er store forskjeller mellom de ulike planene. Noen planer er konkrete med kartfesting av tiltak, mens andre er svært vage og fylkeskommunen synes nærmest å ha kapitulert når det gjelder styringsambisjoner. I fylkesdelplan for varehandel og tettstedsutvikling i Hedmark og Oppland (1990) sies det eksplisitt at fylkeskommunen vil komme med innsigelse mot kommunens planer dersom de ikke følger opp fylkesdelplanen. I fylkesdelplan for transport og utbyggingsmønster i Bergensområdet (1993) peker fylkeskom-munen på manglende virkemidler for å føre en samlet transport og utbyggingspolitikk og man nøyer seg med å håpe på at fylkesdelplanen blir fulgt opp i ettertid.

Fylkesdelplanene for Nedre Glomma (1996) og Jæren (2000) er to eksempler på fylkesdelpla-ner hvor man både har tatt i bruk et bredt spekter av virkemidler, utformet relativt konkrete retningslinjer og plankart og hvor man har lagt sterk vekt på å få forankret planarbeidet hos aktører som skal iverksette planene.

Arbeidet med planlegging av regionale utbyggingsmønstre er organisert svært forskjellig i de ulike fylkene. Vi tror at organisasjonsmodellene som bl a er brukt på Jæren og i Nedre Glomma regionen er en god måte å organisere planarbeid på. I begge regioner har man hatt en rent politisk styringsgruppe og administrative prosjektgrupper. Involverte aktører har både vært representert politisk (kommuner og fylkeskommune) og administrativt (kommuner, fyl-keskommune, regionale statlige etater m fl).

Begrensninger for regional planlegging
Planleggere i fylkeskommunene, har gjennom spørreskjema, i samtaler og intervjuer, uttrykt seg om muligheter og begrensninger når det gjelder å få utviklet en forpliktende regional are-al- og transportpolitikk. Følgende begrensninger ble fremhevet som viktige:

· 12 av 14 planleggere oppgir at fylkesplanen har for liten legitimitet ute i kommunene. Fylkespla-ner er ikke bindende og blir derfor ikke tatt på alvor. Flere mener at fylkesplanleggingen bør gis større status og forankring i lovverket. En form for økt status er å gjøre fylkesdelplaner bindende for kommunenes arealpolitikk.
· 8 av 14 planleggere oppgir at fylkeskommunen sliter med politikere som føler seg som represen-tanter for kommunene - de velger å ikke være ”overkommune”. Fylkespolitikere ønsker egne sa-ker / ansvarsområder med egen og endelig beslutningsmyndighet.
· 8 av 14 planleggere nevner at når man først velger å utarbeide en fylkesdelplan, må den være kon-fliktavklarende i forholdet mellom forvaltningsnivåene og ikke bare være ”innsigelsesinstrumen-ter” for overordnede myndigheter, da vil planprosessene fort stoppe opp.
· 7 av 14 oppgir at mulighetene for å samordne arealbruk og transport er for dårlige. Det burde være knyttet økonomiske virkemidler til areal- og transportpakker for byområder.

Generelt oppgir 5 av 14 fylkesplanleggere at fylkeskommunens planer har liten betydning, 7 planleggere oppgir at planene har en viss betydning og 2 planleggere oppgir uforbeholdent at fylkeskommunens planer har betydning.

Sprik mellom intensjoner og praksis
Med utgangspunkt i teori om hvilke forhold som påvirker iverksetting av tiltak, har vi analy-sert fylkeskommunens iverksettingskapasitet for SAT. Tabellen under viser ulike forhold som kan påvirke fylkeskommuners iverksettingskapasitet når det gjelder planer for regionalt utbyggingsmønster.

Mange reformforslag – lite gjennomført
En rekke offentlige utvalg og stortingsmeldinger har konkludert med at regional planlegging må styrkes og at fylkesplanleggingen må bli mer konkret og følges opp i kommuneplanene og av statlige aktører. Reformforslag har hovedsakelig dreid seg om tre typer tiltak: 1) Endret administrativ inndeling (f eks ved kommunesammenslåing), 2) endret oppgavefordeling (f eks ved at fylkeskommunen får sterkere virkemidler i arealpolitikken) eller 3) endret insentiv-struktur (f eks ved bruk av økonomiske virkemidler).

Til tross for mange reformforslag har politikerne i liten grad innført reformer. Nye utvalg har i stedet blitt opprettet og de har i stor grad gjentatt tidligere konklusjoner. Skyldes dette at poli-tikerne i mellomtiden er skiftet ut og må lære samme historie på nytt og på nytt? Kanskje det heller skyldes en grunnleggende målkonflikt mellom hensyn til lokaldemokrati og hensyn til behov for overordnet styring. Stortinget har valgt gang på gang å ta hensyn til lokaldemokra-tiet, man ønsker ikke ”overkommuner”. Man kan imidlertid stille spørsmål ved hvor ”demo-kratisk” det er å la være å styrke regionale myndigheters virkemidler, dersom dette medfører at nasjonale og regionale målsettinger ikke blir nådd.

I flere av fylkesdelplanene vi har undersøkt, er det pekt på mangler i styringssystemet. I Fyl-kesdelplan for transport i Møre og Romsdal (2001) oppfordres staten til å gi fylkeskommunen en klarere hjemmel i lover og retningslinjer for praktisering av samordningsoppgavene.

Planleggere fra Jæren og Nedre Glomma gir imidlertid uttrykk for at det også er mulig å på-legge kommunene føringer i arealpolitikken, men da må man samtidig få til konfliktavkla-ringer på viktige områder som jordvern, finne løsninger for kollektivtrafikken og sikre at fyl-keskommunen og statlige regionale etater opptrer forutsigbart i ettertid. Det kritiske spørsmå-let blir om fylkeskommunen og statlige regionale etater vil kunne følge opp sine målsettinger, f eks om satsing på kollektivtransport. Dersom disse målsettingene ikke følges opp, kan man risikere at ”solidaritetsspillet” brister og kommunene kan velge å heller ikke følge opp inten-sjoner i planene som gjelder arealpolitikken.

Undertegnede oppfordrer herved sentrale myndigheter (Miljøverndepartementet, Samferd-selsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund) til å arrangere en konferanse om demokrati i storbyregioner – hvordan få løst oppgaver som folk flest er tjent med?

Referanser:
Langeland, Jomar Lygre (2001)
Planlegging av regionale utbyggingsmønstre? Teori og praksis når det gjelder bruk av fylkesdelplaner i Norge. TØI rapport 551/2001.

Nielsen, Gustav et al (2000)
Mer effektive institusjoner og bedre planlegging, Synteserapport nr 3 fra forskningspro-grammet Lokal transport- og arealpolitikk (LOKTRA). Norges forskningsråd 2000.

Hedmark fylkeskommune og Oppland fylkeskommune (1990)
Fylkesdelplan for varehandel og tettstedsutvikling i Hedmark og Oppland.

Hordaland fylkeskommune (1993)
Fylkesdelplan for transport og utbyggingsmønster i Bergensområdet.

Møre og Romsdal fylkeskommune (2001)
Fylkesdelplan transport 2002-2011 for Møre og Romsdal.

Rogaland fylkeskommune (2000)
Fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren. Høringsutkast.

Østfold fylkeskommune (1996)
Fylkesdelplan: Areal- og transportplan Nedre Glomma.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS