Samferdselspolitikkens betydning for fylkeskommunen som regional utviklingsaktør

Av Lars Eide

Fylkeskommunen har til nå ikke vært i stand til å fylle rollen som regional utviklingsaktør. Noen av årsakene er mangelen på positive virkemidler, i tillegg til at fokus i all hovedsak har vært på å utføre driftsoppgaver. Resultatet kjenner vi: manglende autoritet og legitimitet hos bl.a. kommunene, næringslivet og befolkningen.

St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå som ble lagt fram våren 2002, ble av mange tolket som det endelige tilbakeslaget for fylkeskommunen. Fylkeskommunen ble ikke tillagt oppgaver og ressurser fra fylkesmannens miljø- og landbruksavdelinger slik som varslet et år tidligere. Nylig mistet den også ansvaret for sykehusene, og interkommunalt samarbeid ble lansert som et alternativ til fylkeskommunens samordningsansvar.

Stortingsmeldingen har likevel positive elementer som kan bli avgjørende for fylkeskommunenes framtid. Fylkeskommunene blir tilført større frihet over regionale utviklingsmidler (13.50-midler), samt større påvirkningskraft overfor infrastruktur innen samferdsel.

Regionale utviklingsmidler
Fylkeskommunene kan nå i større grad konsentrere seg om de mulighetene de har til å fylle rollen som regional utviklingsaktør. De tapte driftsoppgavene innen spesialisthelsetjenesten kan virke positivt siden fylkeskommunen nå slipper å administrere statens politikk på dette feltet, og forhåpentligvis får frigjort noe kapasitet til utviklingsoppgaver.

Fylkeskommunens hovedfokus kan dermed endres fra drift til utvikling, og med en friere bruk av de regionale utviklingsmidlene kan fylkeskommunen øke sin attraktivitet som regional utvikler i forhold til hovedsamarbeidspartnerne som er kommunene, næringslivet og regional stat. Dette gjelder både innen næringsutvikling, utdanning, kultursektoren, arealutvikling og samferdsel. Mulighetene for å se disse områdene i bred regional sammenheng vil øke. Noen fylkeskommuner har i lengre tid arbeidet på denne måten innenfor noen temaer, og kan gå foran som veivisere i videre utviklingen av den nye rollen.

Samferdsel og planlegging
For å styrke den regionale utviklingen fikk fylkeskommunen gjennom St. meld. nr 19 (2000-2001) større innflytelse over investeringer i ”øvrige riksveger”. Fylkeskommunenes prioriteringer på dette feltet skal tillegges avgjørende vekt, innenfor føringer fastsatt av Stortinget og departement. Fylkeskommunene har dermed muligheten til å se disse investeringene i sammenheng med andre virkemidler for å løse regionale utfordringer.

I retningslinjene for transportetatenes arbeid med Nasjonal transportplan 2006-2015 har Samferdselsdepartementet og Fiskeridepartementet banet veien for at fylkeskommunene og utvalgte byområder kan utarbeide strategiske analyser som både skal følges opp i planfasen og være innspill i arbeidet med generelle transportpolitiske spørsmål. Fylkeskommunene skal også få etatenes plandokument på høring våren 2003 og skal medvirke i arbeidet med handlingsprogrammene.

Retningslinjene redegjør for at Nasjonal transportplan skal utvikles i en mer strategisk retning. Dette innebærer at korridoromtalen i Nasjonal transportplan blir styrket, og at enkeltprosjekter på det øvrige riksvegnettet i all hovedsak ikke vil bli behandlet i stortingsmeldingen. Dette innebærer at de konkrete prioriteringer på det øvrige riksvegnett skal gjøres i handlingsprogramfasen. Totalt sett kan dette styrke fylkeskommunenes rolle som regional utviklingsaktør.

Samarbeidsprogrammet
Fylkesplanleggingen skal brukes for å legge til rette for samspill og samarbeid, og forebygge dobbelt arbeid eller motstridende tiltak i regionene. I vår tid hvor utviklingen går mot økte forskjeller mellom land og mellom ulike regioner innenfor et lands grenser, er vi avhengige av at det finnes drivkrefter regionalt – noen som tenker nytt, tar initiativ og er entreprenører i utviklingen av næringsliv, velferd og miljø. Denne rollen skal fylles av alle de regionale aktørene, med fylkeskommunen som en ledende aktør.

Samarbeidsprogrammet for fornyet fylkesplanlegging ble formelt startet opp i august i år, og drives av MD i nært samarbeid med KRD, AAD og KS (som representerer fylkeskommunene). Arbeidet skal pågå i 2 år og skal komme med konkrete anbefalinger til hvordan fylkesplanleggingen kan styrkes som et virkemiddel i den regionale utviklingen. Fornyelsen av fylkesplanleggingen skal foregå innenfor dagens lovverk, og tilpasses i forhold til planlovutvalgets arbeid.

Viktige milepæler er planlovutvalgets arbeide som skal resultere i en Ot.prp. i 2004, og kommune- og fylkestingsvalget i 2003. Regjeringen skal vurdere fylkeskommunen som regional utviklingsaktør og partnerskapets funksjon mot slutten av denne valgperioden. I tillegg skal en bredere forskningsbasert evaluering av fylkeskommunen, samt organiseringen av det regionale nivået generelt, gjennomføres i neste valgperiode.

Innholdet i samarbeidsprogrammet
Samarbeidsprogrammet ønsker å få fram konkrete erfaringer og anbefalinger fra samarbeidsmodeller hvor kommunene og næringslivet deltar i fylkesplanleggingen. I tillegg forsøker man å utvikle det regionale partnerskapet, der de ulike partene skal forplikte seg til å følge en strategi som inneholder et handlingsprogram med konkrete tiltak. Dette munner ut i regionaliserte partnerskapsavtaler.

I samarbeidsprogrammet arbeides det videre med hvordan man bedre kan ivareta koblingen mellom virkemidler av betydning for regional utvikling til regionalt utviklede planer. Virkemidlene ligger i dag i stor grad i ulike sektordepartement eller underliggende etater som bruker disse for å oppnå egne sektormål. Målsettingen med dette arbeidet er å bruke virkemidlene i tråd med de regionale strategiene.

I forlengelsen av dette omfatter arbeidet også å synliggjøre fylkesplanleggingen som en egnet arena for alle forvaltningsnivåer, med særlig vekt på statens egeninteresser. Dagens sentrale godkjenningsordning skal forenkles og effektiviseres med tanke på å klargjøre hvordan den sentrale staten selv skal bruke godkjent plan for å sikre større samsvar mellom godkjente regionale planer og statens sektorstyring.

Samarbeidsprogrammets ulike deler henger sammen, og er ambisiøst. Oppgavene det arbeides med er etterlyst av en rekke ulike aktører i mange år og i forskjellige sammenhenger.

Lykkes man med dette programmet, vil man i større grad bruke regional planlegging for å forebygge dobbelt arbeid eller motstridende tiltak. I dette henseende er det et mål å redusere antall samarbeidsarenaer og planprosesser som aktørene i fylket forventes å delta på. Dette er viktig for å få en mest mulig oversiktlig plansituasjon og utnytte de menneskelige ressursene riktig. Videre og kanskje viktigst vil gjennomføringen bli forpliktende, rasjonell og forutsigbar, noe som er en forutsetning for rask og effektiv gjennomføring.

Areal- og transportplanlegging
Samarbeidsprogrammets ulike deler vil også kunne få innvirkning på areal- og transportplanleggingen. Denne type planlegging har blitt karakterisert som svært krevende, spesielt på grunn av at ansvarsdelingen for de mange delene som skal til for at dette skal fungere, er svært fragmentert. Jeg drister meg likevel til å hevde at det et lys i horisonten.

Innen samordnet areal- og transportplanlegging er ofte kommunegrensene noe snevre i geografisk utstrekning til at dette er hensiktsmessig plannivå. I mange tilfeller er også fylkesgrensene for snevre. De planene som vanligvis nevnes som de mest vellykkede areal– og transportplanene er fra deler av Østfold og Rogaland fylker.

Disse planene kjennetegnes ved at de har resultert i regional enighet, og at viktige aktører trekker i samme retning når det gjelder både arealutviklingen, som kommunene har hovedansvaret for, og transportinfrastrukturen, som staten ved transportetatene har hovedansvaret for. Fylkeskommunenes rolle har først og fremst vært som initiativtagere og relasjonsbyggere mellom de ulike aktørene.

Planene fra Rogaland og Østfold har noen kjennetegn ved god planlegging det er grunn til å følge opp. De regionale planene bør være mer strategisk ved å løfte fram de viktigste sakene som skal skje i en region de nærmeste årene. Viktige aktører som regionale statlige myndigheter og kommunene må være godt involvert i planarbeidet, noe som er viktig for utarbeiding av realistiske målsettinger og realistisk oppfølging. I hele planprosessen bør politikerne på både fylkes- og kommunenivå være med i utformingen av planen for at planen skal få tilstrekkelig støtte. Dette er spesielt viktig i oppfølgingsfasen – ingen politikere står hardt på for å få gjennomført en plan de ikke har noe forhold til.

Jeg mener at det eksisterer tilstrekkelig med erfaring av hvordan man utarbeider gode planer, til at dette kan gjøres i langt flere regioner. Når det gjelder innflytelse over samferdselsektoren, og fylkeskommunenes mulighet til å se disse i sammenheng med andre virkemidler, har planprosessene allerede kommet langt.

Endringer i samferdselsplanleggingen
Nasjonal transportplan er en viktig planprosess for fylkeskommunene fordi transportinfrastruktur, er et viktig regionalt virkemiddel. Transportinfrastrukturen har ofte vel så stor betydning for den regionale utviklingen som de spesifikke regionale virkemidlene.

I gjeldende transportplan fikk fylkeskommunene innpass i utarbeiding av utfordringsdokumentene og handlingsprogrammene gjennom referansegrupper. TØI-rapp 562/2002 evaluerte noen fylkeskommuners medvirkning og innflytelse til minimal, men at innflytelsen var bedre i fylket som inneholdt en større by og som hadde jobbet grundig med ATP-spørsmål. TØI-rapporten hevder også at samarbeidet mellom transportetatene ikke var god nok til å legge til rette for helhetlige prioriteringer mellom transportformene.

Arbeidet med Nasjonal transportplan 2006-15 har forbedret mulighetene for fylkeskommunenes og byområdenes reelle innflytelse i transportplanarbeidet betraktelig. Fylkeskommunene og kommunene har i de fleste i større byområder ledet arbeidet med de strategiske analysene, mens transportetatene og andre relevante aktører er blitt trukket inn i arbeidet. De strategiske analysene skal inngå i det videre planarbeidet sammen med etatenes egne analyser og annet bakgrunnsmateriale.

At byområdene og fylkeskommunene har vært i førersetet for de strategiske analysene bør være positivt for transportplanleggingen, og har forhåpentligvis medført at transportplanleggingen i større grad sees i sammenheng med arealbruk, samt relevante forhold innen skole, kultur og næringssektoren. Dette noe videre perspektivet kan medføre at fokuset er noe forskjellig fra om transportetatene skulle gjort dette arbeidet hovedsakelig på egen hånd.

Ved å samle alle som har viktige virkemidler i samme prosess vil mulighetene for en mer helhetlig samferdselsplanlegging øke. Ved å trekke inn kommunene vil man enklere se investeringer i sammenheng med både parkeringspolitikk og arealbruk. Fylkeskommunene vil trekke inn sammenhenger på tvers av kommunegrenser, og koble på drift av kollektivtransport. I tillegg må selvfølgelig alle transportetatene med i planprosessen i de regionene de har en funksjon. De fylkeskommunene og kommunene som i lengre tid har utarbeidet areal – og transportplaner for sin region, bør ha gode muligheter til reell påvirkning denne gang.

Når det gjelder de noe mer konkrete prioriteringene står det i retningslinje 2 at fylkeskommunene og byområdene skal trekkes aktivt inn i både planfasen som strekker seg til våren 2003, og det videre arbeidet med handlingsprogrammene. Fylkeskommunene og byområdene har her en viktig jobb med å være målbærere av å omsette egne strategier basert på regionenes behov til konkrete tiltak i infrastruktur. Transportetatene har allerede hatt regionale samlinger hvor fylkeskommuner og byene, samt andre relevante aktører er invitert. Dersom fylkeskommunene og byene klarer å både delta og bidra i det løpende arbeidet i planfasen, ser et ut som intensjonene i retningslinje 2 blir fulgt.

Den prosessen som nå er i gang ved utarbeidelsen av NTP, oppfyller mange av de kravene man ser for seg i fremtidens planprosesser. Mange aktører er involvert i både utformingen av strategier og i den mer detaljerte oppfølgingen. Med tilstrekkelig gode prosesser bør dette kunne utvikle seg til å oppfylle regjeringens krav om å rasjonalisere antallet samarbeidsarenaer.

Et nært samarbeide mellom fylkeskommunene, transportetatene og andre relevante aktører er svært viktig for på tidligst mulig tidspunkt å avklare evt. misforhold i strategiene mellom partene. Fylkeskommunene bør være til hjelp for transportetatene for å avklare overordnede strategier, da de har bred oversikt over regionale problemstillinger som det er viktig å ta hensyn til når transportsystemer skal planlegges. I tillegg skal fylkeskommunene ha god kontakt med kommunene, og være i stand til å trekke kommunene i hele landet godt med i prosessene – ikke bare storbyene.

For å redusere uenighetene og øke hastigheten på planbehandling og senere gjennomføring mener jeg også at det er viktig å trekke politikerne bedre med i planleggingen, både for å bidra til å legge prinsippene for planen, og for å bli bedre involvert i hele planprosessen.

Både administrasjon og politikere bør ha nytte av dette. Administrasjonen får nyttig input om hva det er politisk realistisk å få til, og politikerne får bedre kjennskap til den faglige argumentasjonen som ligger bak administrasjonens anbefalinger. På denne måten vil man bl.a. redusere mulighetene for at mange faglig utmerket utarbeidede planer blir avvist av politikerne.

Avslutning
Måten det er lagt til rette for å arbeide med Nasjonal transportplan 2006-15, samsvarer etter min mening godt med regjeringens ønsker om å utvikle fylkeskommunen til en regional utviklingsaktør. I denne og andre prosesser skal fylkeskommunen gjøre seg nyttige for kommuner og næringsliv, og blant annet gi statens politikk regional merverdi, gjennom at transportsektoren kan sees sammen med de andre sektorene fylkeskommunen har ansvaret for.

Arbeidet med NTP føyer seg dermed pent inn i kjernen av Samarbeidsprogrammet, og kan med ønsket utvikling, bli et godt eksempel på en planprosess som rasjonaliserer med arenaer, utvikler forpliktende partnerskap, kobler planer og virkemidler, og sørger for en rasjonell og rask, gjennomføring av vedtatte realistiske planer.

Prinsippene eller resultatene man kommer fram til i utviklingen av nye måter å planlegge på de neste årene, er like interessante for fylkeskommunene som for de andre aktørene. Det er likevel fylkeskommunene regjeringen har satt under lupen denne gang, slik at det er dem som har både mest å vinne og mest å tape på resultatene av de nye formene for praktisk planlegging.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

Meny

Søk i innhold på nettsidene

Meny

Meny

Du er her

Samferdselspolitikkens betydning for fylkeskommunen som regional utviklingsaktør

Del på:

Venn tipset!

Tips en venn

Utgaver (ISSN 0332-8988)

Siste nytt på Samferdsel nett

Sosiale medier