Transportsektorens nytte- kostnadsanalyser: Datagrunnlaget er utdatert - nye verdsettinger er nødvendig

Av Kjartan Sælensminde

Det er vanskelig å være beslutningstaker i dagens kompliserte samfunn, men en god nytte- kostnadsanalyse kan gi et systematisk og godt beslutningsgrunnlag. Det er nemlig ikke feil ved nytte- kostnadsanalyse som metodikk som gir grunnlag for de svakheter som tas opp her.

Hva er så en god nytte- kostnadsanalyse? Dette kan defineres på mange måter, men et helt sentralt krav er at den skal være basert på befolkningens preferanser for endringer i de effekter som inngår i analysen. Og her er vi ved sakens kjerne. Befolkningens preferanser for endringer i reisetid, trafikksikkerhet og miljøforhold som inngår i de nytte- kostnadsanalyser som i dag brukes i f. eks. vegsektoren (VD 1995), er alle basert på hypotetiske betalingsvillighetsstudier med store metodiske svakheter (Elvik 1993, Sælensminde og Hammer 1994 og Ramjerdi m fl 1997).

Metodiske svakheter
De metodiske svakhetene i tidligere verdsettingsstudier består kort fortalt i at verdsettingen av reisetid, trafikksikkerhet og miljø er gjort i en sammenheng (kontekst) som er forskjellig fra den kontekst de inngår i i nytte- kostnadsanalysene. Endringer i disse ikke-markedsgodene er verdsatt isolert og er derfor ikke veid mot hverandre slik de avveies i nytte- kostnadsanalysene. I tillegg har spørsmålene i betalingsvillighetsstudiene vært så vanskelige at respondentene ikke har klart å tilkjennegi sine preferanser. Dette gir data med stor grad av ”støy” som ikke er håndtert på en tilfredstillende måte i tidligere studier. Både betalingsvillighetsstudienes utilfredsstillende kontekst og deres kompleksitet har bidratt til å gi for høye absolutte verdsettinger og feilaktige relative verdsettinger (Sælensminde 2000a, b, c).

Viktige velferdsgoder er utelatt
I kunnskapsoversikten om ”Verdsetting av transportsikkerhet” (Sælensminde 2003) påpekes det at den statistiske (”objektive”) risiko skal inngå i nytte- kostnadsanalyser, men at en ikke kan se bort fra at også folks opplevde risiko og utrygghet har velferdseffekter som bør inkluderes. Dette er gjort i en nytte- kostnadsanalyse av gang- og sykkelvegnett i tre byer der både utrygghet og helseeffekter relatert til sykling og gange er tatt inn (Sælensminde 2002). Analysen viser med all tydelighet at slike forhold kan ha avgjørende betydning for konklusjonene som kan trekkes og at nytte- kostnadsanalyser der viktige, relevante goder som har betydning for folks velferd er utelatt, kan gi svært misvisende resultater. Andre eksempler der folks utrygghet kan være en viktig dimensjon, som har betydning både for opplevelsen av transporten og for mobiliteten, er ved analyser av rassikring og vegbelysning. Dersom folks opplevelse av utrygghet medfører at de lar være å reise eller bruker andre transportløsninger, er dette i høyeste grad adferdsrelevant og viktig å få med i samfunnsøkonomiske analyser.

Det er liten grunn til å tvile på at oppretting av metodiske feil og svakheter vil gi mye bedre verdsettinger. Slike verdsettinger vil være i bedre overensstemmelse med folks preferanser enn de som brukes i dag. Vi vet f eks hvordan folk kan avveie slutteffekter, som antall skadde og drepte i trafikken, mot endring i reisetid. Dette gir trolig en mye bedre forståelse av godet som skal verdsettes enn endringer i små risiki slik det er gjort i undersøkelser fram til nå (hvor mye er du villig til å betale for å redusere risikoen for å bli drept i trafikken fra for eksempel 3 pr 100.000 til 2 pr 100.000). Vi vet dessuten at inkonsistente valg påvirker verdsettingene og at utvikling av bedre analysemetoder gjør at en kan håndtere slike problemer bedre enn før. I tillegg vet vi at f eks sparte leveår og kvaliteten på slike (”quality adjusted life years”, QALYs) vil være et aktuelt tema mht bruk av samfunnets ressurser og som derfor må håndteres for å bedre presisjonsnivået i fremtidige verdsettingsstudier. (I dag brukes f eks samme verdsetting på et statistisk liv uansett alder. Differensiering på dette punktet har imidlertid også etiske aspekter som det må tas hensyn til.) Å gi et endelig svar på spørsmålet om hvor presis kunnskap det er mulig å komme fram til når det gjelder verdsetting av transportsikkerhet, er likevel vanskelig.

Hvorvidt en kan anta at nye verdsettingsstudier, basert på nye krav til slike studier, vil gi så mye bedre resultater at igangsettelse av nye slike studier kan forsvares, er derimot et spørsmål som lettere lar seg besvare. Spørsmålet er altså hvorvidt gevinsten i form av riktigere beslutninger og ressursbruk i transportsektoren er større enn kostnaden ved å fremskaffe bedre verdsettinger som kan inngå i nytte- kostnadsanalyser. Dette er det ikke regnet eksplisitt på, men når investeringene i transportsektoren er i størrelsesorden milliarder kroner er det viktig med solid beslutningsgrunnlag. Hvorvidt gevinsten er større enn kostnaden, i form av riktigere beslutninger, avhenger selvfølgelig av om- og hvordan nytte- kostnadsanalyser inngår i beslutningsgrunnlaget.

I tillegg gjør de usikre relative verdiene for tid, sikkerhet og miljø at beslutninger om trasévalg innenfor vegsektoren, som en tradisjonelt har ansett som velegnet for nytte- kostnadsanalyser, også kan bli feil. Dersom det f eks er forskjell på i hvilken grad disse godene inngår og endres i de ulike tilgjengelige trasévalgene, kan en heller ikke konkludere ut fra nytte- kostnadsanalyse i denne typen beslutninger.

Konklusjonen på denne artikkelen blir at vi trenger bedre verdsetting av tid, miljø og trafikksikkerhet slik at transportsektorens nytte- kostnadsanalyser kvalitativt holder mål. Usikkerheten i disse analysene er nå så stor at dersom det ikke er betydelige forskjeller i nytte- kostnadsforholdet for de aktuelle alternativene, gir resultatene fra nytte- kostnadsanalysene ikke grunnlag for valg av alternativ basert på samfunnsøkonomiske betraktninger. Dette er synd, fordi i et moderne samfunns økende kompleksitet kunne beslutningstakerne hatt stor nytte av gode nytte- kostnadsanalyser til å fatte beslutninger som er i tråd med folks preferanser og gir mest velferd pr investert krone.

Verdsetting av ikke-markedsgoder er et internasjonalt forskningsfelt hvor ny forskning utfordrer tidligere forskning. Som det går fram av denne artikkelen har den innsikt som nyere forskning gir, betydning for de analysene som gjøres innenfor transportsektoren. Vi håper at sektoren tar dette som en utfordring slik at de økonomiske analysene kan spille den rolle som de bør kunne ha.

Artikkelen bygger på rapporten:
Sælensminde, K. 2003
Verdsetting av transportsikkerhet. En kunnskapsoversikt for RISIT-programmet. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 634/2003.

Ramjerdi, F, Rand, L, Sætermo, I-A og Sælensminde, K. 1997
The value of time study. Part I. Oslo, Institute of transport economics. TØI-report 379/1997.

SIKA (2002)
Översyn av samhällsekonomiska metoder ock kalkylvärden på transportområdet. Stockholm, Statens institut för kommunikationsanalys. SIKA Rapport 2002:4.

Sælensminde, K. og Hammer, F 1994
Verdsetting av miljøgoder ved bruk av samvalganalyse. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 251/1994.

Sælensminde, K. 2000a
Holder transportsektorens nytte- kostnadsanalyser vann? Konsistent behandling av miljøgoder - Kunnskapsstatus og forskningsbehov. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI notat 1175/2000.

Sælensminde, K. 2000b
Reisetid, miljøkonsekvenser og trafikksikkerhet verdsettes trolig for høyt. Samferdsel nr. 7, 2000.

Sælensminde, K. 2000c
Valuation of nonmarket goods for use in cost-benefit analyses: Methodological issues. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 491/2000.

Sælensminde, K. 2002
Gang- og sykkelvegnett i norske byer. Nytte- kostnadsanalyser inkludert helseeffekter og eksterne kostnader av motorisert vegtrafikk. Oslo, Transportøkonomisk institutt. TØI rapport 567/2002.

VD (1995)
Håndbok 140. Konsekvensanalyser. Del IIb metodikk for beregning av prissatte konsekvenser – Brukerveiledning EFFEKT 5. Oslo, Statens vegvesen. Vegdirektoratet.