Du er her

Satsing på infrastruktur fører ikke nødvendigvis til økonomisk vekst

Politikere rundt om i landet argumenterer ofte med at det er viktig å investere i transportinfrastruktur og gode transportsystemer for å stimulere til økonomisk vekst. En ny kunnskapsoversikt utarbeidet for ”Effektutvalget” viser at en slik argumentasjon er for enkel. Sammenhengen er atskillig mer komplisert. I denne artikkelen oppsummerer forfatterne noe av den kunnskapen som foreligger på området.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

 

I Norge er vi ikke bare opptatt av om investeringene i transportinfrastrukturen er lønnsomme, men også hvor i landet gevinstene kommer. Ofte vil politikerne prioritere prosjekter i distrikts-Norge på bekostning av prosjekter i byene. De fylkesvise andelene av rammene til vegformål ahr for eksempel ligget nokså fast opp gjennom årene. Tanken er at dette skal bidra til en balansert økonomisk vekst over hele landet. Men hva oppnår vi ved en slik prioritering, og hva går vi glipp av? Bidrar egentlig transportinfrastrukturforbedringer noe særlig til den økonomiske veksten, og er det sikkert at veksten kommer der hvor vi har investert? Er det noen klar sammenheng mellom det forhold at et prosjekt er samfunnsøkonomisk lønnsomt, og prosjektets evne til å skape økonomisk vekst?

 

 

To hovedperspektiver

 

Etter vår oppfatning føres viktige deler av debatten ut fra følgende hovedperspektiver:

 

1.       Effektivitetsperspektivet; hvordan kan en samlet sett få mest mulig økonomisk målbar nytte av samfunnets realressurser? Bidrar et prosjekt med positiv netto nåverdi?

2.       Fordelingsperspektivet; tilfredsstiller transportpolitikken mer eller mindre eksplisitt formulerte mål knyttet til balanse mellom regionene, og til fordeling generelt?

 

Nytten av transporttiltak er knyttet til reduserte transportkostnader. Slike kostnadsreduksjoner kommer til uttrykk ved redusert framføringstid, bedret sikkerhet, bedret visuell kvalitet knyttet til transportsy­stemene (turistveger, landskapstilpasning), reduserte barrierevirkninger, reduserte driftskost­nader for transportmidlene, og ved reduksjon i støy og annen forurensning. Nytten av infrastruktur koker ned til å være knyttet til selve bruken av den, i tillegg til virkningene for tredjeparter (visuelt miljø, diverse utslipp osv). ”Bruk” er et nøkkelord her, fordi transporttiltak kan ha vidtfavnende konsekvenser i et betydelig influensområde, som omlokalisering av bosteder og av næringsvirksomhet.

Modeller som kan si noe robust om lokaliseringsvirkninger er derfor av meget stor interesse. For prosjekter som har viktige virkninger i et transportnettverk (byområder, lenker mellom regionale noder), eller som fjerner vesentlige barrierer (en del ferjeavløsningsprosjekter), vil partielle analyser basert på trafikkmessige primærvirkninger (uten hensyn til omlokalisering) kunne gi skjeve resultater.

 

 

Samfunnsøkonomiske analyser - viktig beslutningsstøtte

 

Formålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å vurdere om et tiltak bidrar til å bedre økonomisk effektivitet. I korthet bedrer vi effektivi­teten dersom nytten av et tiltak overstiger kostnadene til investeringer og drift. Vi betrakter i de fleste tilfeller en marginal forbedring i transportinfrastrukturen, sjeldnere en større omlegging i transportnettet. Vi mener at nytten av marginale forbedringer vil bli tilfredsstillende fanget opp i en godt utført analyse. Hvorvidt en makter å favne alle realvirkninger, kan betegnes som det ”evige spørsmål”. Dersom eksempelvis progno­sene for trafikkvekst fanger opp vekstforløpet som følger av økt næringsaktivitet, så vil verdien av økningen i økonomisk aktivitet være fanget opp i analysen. Når transportkost­nadene blir redusert som følge av et tiltak, vil nyttevirkningene ikke bare være begrenset til de som bruker infrastruk­turen, nyttevirkningene kan også bli overført til andre i form av lavere priser på varer og tjenester, høyere lønninger og aksjeutbytte.

 

Det er imidlertid et hovedpoeng at disse virk­ningene blir fanget opp i førsteordens virkningen i trafikkmarkedet, som er reduserte trans­port­kost­nader – selvsagt gitt at disse kostnadene er korrekt fastsatt i den delen av transportnettet som blir påvirket av tiltaket, og at vi kan korrigere for eventuell ufullstendig konkurranse og miljøkostnader. En analyse av hvordan et samferdselsprosjekt kan påvirke prisdannelsen og endringer i fordelingen av aktivitet i regionen kan gi nyttig informasjon både om behovet for å korrigere for ufullstendig konkurranse, og som input i trafikkprognosene. 

 

I en rangering av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til ulike transport­prosjekter, er det viktig å være klar over at slike investeringer kan være et effektivt virkemiddel til å skape en regionaløkonomisk balanse. Med dette menes at investeringer i transportnettet kan bidra til å utjevne press i arbeidsmarked, boligmarked og trafikk mellom ulike regioner. Transportinve­steringer kan bidra til å skape effektivt fungerende arbeidsmarkeder, løse typiske distrikts­problemer, og avhjelpe pressområder.

 

Noen prosjekter kan imidlertid bidra til å øke presset på de mest sentrale byområdene, mens andre bare har helt marginale virkninger på regional utvikling og trafikkflyt. Med de manglene som fortsatt finnes i det norske vegnettet er det et potensial for investeringer med god samfunnsøkonomisk avkastning, og slike generelt virkende lønnsomme tiltak kan være mer effektive i regionalpolitikken enn systemer med overføringer og offentlig stimulering av etterspørselen i et område. Det er mulig å dokumentere at endringer i vegnettet kan ha omfattende virkninger på lokaliseringsvalg og regional utvikling. For å oppnå høyest mulig avkastning og en effektiv regionalpolitikk kreves det imidlertid at en kan identifisere scenarier der slike tiltak virker etter hensikten.

 

 

Likevektsmodeller kan gi et bredere bilde

 

Virkningene av investeringer i transportnettet på regional utvikling varierer enormt med ulike kjennetegn ved den regionen der investeringene finner sted. I noen situasjoner vil investeringene hovedsaklig gi opphav til rene korridoreffekter med virkninger kun for gjennomgangstrafikken, uten at vi får nevneverdig økt aktivitet i de områdene der investeringene har funnet sted. I mange slike tilfeller har det heller ikke vært intensjonen at endringene skal tjene lokale formål. Forbedringer i stamvegnettet kan være motivert av hensyn til ferie- og fritidsformål, langtransport av gods, eller annen nyttetrafikk over lang distanse. Denne typen trafikk representerer selvsagt helt legitime formål som fanges opp gjennom beregninger av trafikantenes betalingsvillighet.

 

Innenfor regionaløkonomi og økonomisk geografi har det i over hundre år vært hevdet at høye transportkostnader nærmest er en forutsetning for at det er lokalisert industri i perifere områder. Et slikt synspunkt kan en også finne støtte for i ”nyere økonomisk geografi”. Som en konsekvens kan reduserte transportkostnader føre økonomien inn i en prosess som gir sterkere sentralisering av økonomisk aktivitet. Denne konklusjonen er imidlertid ikke entydig. Under forutsetninger om forskjeller i eksempelvis lønninger og arealkostnader kan en sterk reduksjon i transportkostnadene gi en geografisk spredning av industriproduksjonen. Med tilstrekkelig lave transportkostnader er det altså andre hensyn enn nærhet til det største markedet som kan bli avgjørende. 

 

Som en ytterligere utvidelse av modellapparatet kan en anta at leverandørbedriftene har kostnadsbesparelser ved å dra veksler på tilgangen av informasjon og kunnskap i en samlokalisert klynge av tilsvarende bedrifter. En kan da vise at en sterk reduksjon i transportkostnadene kan skape en likevekt der leverandørbedriftene er konsentrert i en region, mens ferdigvareindustrien er konsentrert til en annen region. Dette er et resultat av samspillet mellom vareleveranser, kunnskapsutveksling og et mer velfungerende arbeidsmarked. Helt tilsvarende kan lavere transportkostnader føre til at administrasjonen til en bedrift lokaliseres i et større bysentrum, mens selve produksjonsenheten legges til et distrikt med god tilgang på arbeidskraft med relativt sett lave lønninger.

 

Det finnes åpenbare svakheter knyttet til anvendelse av den nye økonomiske geografien, selv om det gir viktige bidrag til å forstå sentrale mekanismer. Den tar for eksempel ikke eksplisitt hensyn til mulighetene for pendlestrømmer mellom regionene, og den er lite egnet til å si noe om virkningene internt i en region.

 

 

Kombinerte transport- og lokaliseringsmodeller

 

I evalueringen av ulike transportinvesteringer er det lange tradisjoner for å bruke rene transportmodeller. I slike sammenhenger har det vært mindre fokus på lokaliserings­spørsmål. Her kan en skille mellom mange typer av modeller og teorier, bl.a. etter hvilke aktører en ser på og hvilken type geografisk område en betrakter. Noen lokaliseringsmodeller har som formål å forklare hvordan befolkning og arbeidsplasser er fordelt mellom ulike regioner, mens andre forklarer hvordan ulike aktiviteter okkuperer ulike områder innen en region.

 

Vi har imidlertid fokusert på koblingen mellom transportmodeller og lokaliseringsmodeller. Endringer i lokaliseringsmønsteret påvirker transportstrømmene, samtidig som transport­forhold påvirker lokaliseringsbeslutninger. Økonomer har til nå i begrenset grad tatt hensyn til slike vekselvirkninger i lønnsomhetsvurderinger av ulike transportinvesteringer. Simuleringsstudier viser at utviklingen i en sone avhenger av om tilpasningen i arbeidsmarkedet typisk finner sted i form av pendling eller flytting, og hvor viktig det kan være å betrakte den gjensidige avhengigheten mellom pendle- og flyttebeslutninger i samfunnsøkonomiske analyser. Visse typer prosjekter kan gi et helt annet aktivitetsnivå og et helt annet forhold mellom befolkning og sysselsetting enn det en hadde i utgangspunktet. Modellapparatet er velegnet til å få fram hvilke betingelser som bør være til stede dersom et forbedret vegnett skal gi en gunstig regional utvikling.

 

 

Effekter av investeringer – noen erfaringer

 

Det finnes  flere studier som belyser effektivitet av infrastruktur­investeringer. Et par makroanalyser av norske forhold ser på hvordan økningen i infrastrukturkapitalen påvirker BNP-utviklingen, men man makter ikke å påvise klare positive sammenhenger. Dette behøver ikke å bety at slike sammenhenger er fraværende, men at analysemetoden ikke passer til norske forhold. Det er dessuten indikasjoner på at andre hensyn enn lønnsomhets­betraktninger kan ha påvirket investeringsbeslutningene, eksempelvis hensynet til regional balanse, eller at transportinvesteringer er brukt som et konjunkturpolitisk virkemiddel.

 

Det virker mer fruktbart å gå inn i de enkelte investeringsprosjektene. Det foreligger ikke mange etterstudier av transportinvesteringer, men i flere fastlandsforbindelser ser det ut til at det har vært en positiv sammenheng mellom infrastruktur­forbedringer og ekstraordinær trafikkvekst, noe som indikerer positiv effekt på lokal økonomi. Disse prosjektene har også visse fellestrekk ved at de er bynære og angår stamveier. 5 av fastlandsforbindelsene i Norge er analysert ved hjelp av økonometriske analyser. I alle disse prosjektene er det avvik mellom faktisk og beregnet nytte. Avviket pr. kjøretøy varierer mellom ca. -8,50 kr og 39 kr, og kommer i tillegg til den verdien av spart reisetid som beregnes i slike prosjekter. Kun ett av de 5 prosjektene hadde negativt avvik. Vi tror at systematiske etteranalyser av gjennomførte prosjekter er en god tilnærming for å bedre kunne belyse effektene og for å kunne forbedre beslutningsgrunnlaget for nye investeringer.

 

 

Byområdene krever særskilt oppmerksomhet

 

Byenes størrelse og vekst – og dermed til en viss grad ”sentraliseringssuget” inn til byene – avgjøres i samspillet mellom tetthetsfordeler og trengselskostnader i form av eksempelvis køer i transportnettet. Transporttiltak i byområder kan derfor gi grunnlag for større byer. Hvorvidt dette fører til økt økonomisk vekst avhenger av om det er flere tetthetsfordeler å hente ut.

 

Når det gjelder situasjonen og mulighetene for kollektivtransport i byområder, og effekter av en mer effektiv avgifts- og tilskuddspolitikk, så tyder mye på at det vil være god samfunnsøkonomi å øke tilskuddene nå, gitt at man samtidig sikrer effektiv drift og god markedstilpasning. Avgiftspolitikken som føres ovenfor biltrafikken i de store byene vil også kunne ha betydelig innvirkning på kollektivtransportens situasjon. Simuleringer av hva som vil skje dersom en bruker bomringen rundt Oslo til et forenklet vegprisings­system for å redusere gapet mellom privatøkonomiske og samfunnsøko­nomiske bilbruks­kostnader viser at en kan oppnå gode effekter ved å benytte relativt enkle endringer i eksisterende prisregimer til å oppnå et mer velfungerende bytransportnett. 

 

 

Avsluttende kommentarer

 

Det er ingen enkel sak å måle fullstendige økonomiske effekter av transporttiltak. Det vi vet, er at godt utførte nyttekostnadsanalyser utgjør et viktig beslutningsgrunnlag. Det er imidlertid et behov for å synliggjøre både geografiske virkninger og kryssløpsvirkninger. Ringvirkningsanalyser som synliggjør hvordan de økonomiske effektene påvirker ulike deler av regionen, er ikke omtalt i artikkelen men i hovedrapporten. Et eksempel på geografiske effekter er endring i lokalisering for bedrifter og husholdninger. Dette er gjerne langsiktige effekter som kan være vanskelig å måle og sammenligne med situasjonen uten transporttiltaket. Men det finnes modeller under utvikling som simulerer slike virkninger. De kan være viktige også som input i samfunnsøkonomiske analyser, særlig i prosjekter der en kan vente betydelige endringer i lokaliseringsmønsteret. Slike modeller kan prøves ut eksempelvis på prosjekter som er under oppseiling og der regionene hevder at det vil være betydelige effekter på bosetting og næringsutvikling.

 

Makroanalyser har ikke påvist en entydig positiv sammenheng mellom investeringer i transport infrastruktur og økonomisk utvikling. En mulig forklaring er modellsvakheter. Som en annen mulig forklaring er at transportinvesteringer i stor grad har vært brukt til regional utjamning og/eller som konjunkturpolitisk virkemiddel, på bekostning av effektivitets­vurderinger. 

 

Vi mener det er viktig å øke kunnskapsnivået om sammenhengen mellom transporttiltak og økonomisk utvikling. Som en metode kan en evaluere og systematisere virkninger knyttet til prosjekter som har vært gjennomført. Det er viktig å være klar over at mange av effektene er av langsiktig karakter, det bør derfor være mulig å følge prosjektene over en lang periode. I tillegg mener vi at det er viktig å utarbeide operasjonaliserbare modeller som bedre enn eksisterende modeller fanger opp samspillet mellom lokaliseringsvirkninger og transport­strømmer.

 

 

Referanser:

 

Bråthen S, K S Eriksen, H Minken, F Ohr og I Thorsen (2003). Virkninger av tiltak innen transportsektoren. En kunnskapsoversikt. Rapport til Aalbu-utvalget (Effektutvalget), Kommunal og Regionaldepartementet. Rapporten finnes på http://www.odin.dep.no/archive/krdvedlegg/01/20/kunns055.pdf.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS