Av James Odeck og Åge Brudeseth

Vegvesenet har i en årrekke blitt kritisert for kostnadsoverskridelser i forbindelse med veganlegg. Media har hatt store oppslag hvor de har ment å påvise overskridelser i milliardklassen og at beslutningsmyndighetene er ført bak lyset ved å bli forelagt alt for lave kostnadsoverslag. Kritikken kulminerte i 2001 da Riksrevisjonen, med utgangspunkt i noen få prosjekter, konkluderte med at det var behov for strammere oppfølging av store veganlegg med hensyn på kostnadsoverskridelse (Riksrevisjonens rapport av 13. august og 28. oktober 2002).

Vegvesenet tar denne kritikken alvorlig og legger ned betydelige ressurser for å sikre at overskridelsene er innenfor et rimelig nivå. Men det er viktig å legge til at mange vegprosjekter også blir billiger enn budsjettert, og mye av kritikken skyldes manglende kunnskap om hvordan vegprosjekter kalkuleres og hvilke feilmarginer man opererer med på ulike nivåer. I 2002 var de gjennomsnittlige overskridelsene kun på 5,8 % og godt innenfor det som forlanges av besluttende myndigheter. Kostnadsstyringen for norske veganlegg generelt sett er altså under kontroll og Vegvesenet bør anses som en god rollemodell som offentlig utbygger. 

Kartlegging

For å få en oversikt over situasjonen har vi analysert alle veganlegg som ble sluttført i 2002. Opplysingene i databasen omfatter kostnadsanslagene som ble fremlagt Stortinget ved budsjettarbeidet, virkelige kostnader når anleggene ble sluttført, hvilken kontraktsform anlegget hadde (om disse ble gjennomført av private entreprenører, Vegvesenet eller kombinasjoner av disse), hvor i landet anleggene ligger, størrelser på anleggene dømt ut fra kostnadsanslagene etc.

5,8 prosent overskridelse i gjennomsnitt

Analysene viser at vegprosjektene som ble fullført i 2002 i gjennomsnitt var kalkulert til 3179 millioner kroner, mens de virkelige kostnadene ble 3365 millioner kroner, en overskridelse på 5,8 prosent. Byggetiden var kalkulert til 15 måneder i gjennomsnitt, mens den faktiske byggetiden var 6 måneder lengre, en overskridelse på 4 prosent.

Dette viser at kostnadsoverskridelsene i norske veganlegg er innenfor de krav som settes, nemlig ± 10 %. Det er derfor grunn til å hevde at totalt sett holder Vegvesenets anslag seg godt innenfor det som er akseptabelt for beslutningsmyndighetene. Dette er et viktig signal til omverdenen om at det gjøres et stort arbeid for å fremme troverdigheten med hensyn på anslagene. 

Anleggsstørrelse

Selv om gjennomsnittet er bra eksisterer det imidlertid store variasjoner fra prosjekt til prosjekt. Figur 1 viser overskridelser i prosent med hensyn på anleggsstørrelse. Vi ser at det i enkelte tilfeller er relativt store overskridelser og besparelser i prosent. Overskridelsene i sum er noe større en besparelsene, derfor er snitt 5,8%. Vi ser av figuren også at de fleste prosjektene viser overskridelser nær +/-10 slik det er vist med sirkelen. Den overraskende og mest interessante observasjonen er at overskridelsene/besparelsene finnes i alle prosjektkategorier. Det er ingen grunn til å hevde at overskridelsene finnes i en bestemt størrelsesgruppe. 

Anleggstyper

Overskridelser er ikke konsekvente slik media ofte tror. Fordelt på anleggstyper dvs. veg i dagen, bru, tunneler eller gang og sykkelveger er gjengitt i Tabell 2. Resultatene i tabellen viser klare tendenser på mange områder. Veganlegg i dagen har en overskridelse på 2,2% og holder seg dermed godt innenfor anslagene (intervallet på +/- 10%). Dette takket være innsatsen som har vært gjort for å styre kostnader for denne type anlegg. Det samme gjelder sykkel- og ganganlegg som i gjennomsnitt er blitt 6% rimeligere enn budsjettert. 

Bruanlegg viser derimot en kostnadsoverskridelse på 7,6%. Dette er 0,6 prosent poeng mer enn det som er akseptabelt. Dette er ofte kompliserte konstruksjoner og man kan argumentere for at heller ikke dette er alarmerende, ettersom det ligger svært nær det akseptable intervallet. 

Når det gjelder tunneler derimot, viser tallene klart at innsatsen med hensyn på kostnadskontroll kan bli bedre. Kostnadsoverskridelsene her var på hele 21% i gjennomsnitt. Noe av denne overskridelsen lar seg forklare med at det ofte er svært vanskelig å forutsi hva slags fjell en arbeider i. Allikevel kan en hevde at Norge etter hvert har bygd svært mange prosjekter av denne typen og erfaringer derfra bør kunne benyttes i anslagene som gjøres. Overskridelsene i forbindelse med tunnelprosjekter, dømt ut fra disse tallene fra 2002, bør være et stort bekymringsmoment for Statens vegvesen som innehaver av byggherreansvaret.

Variasjoner ut fra kontraktsform?

Frem til 2002 var det to former for kontrakter som ble brukt for bygging av veger i Norge. En del prosjekter har vært bygd av Statens vegvesen i egen regi, det vil si at Vegdirektoratet som byggherre har inngått kontrakter med de lokale produksjonsenheter i Vegvesenet om å levere vegprosjekter til en på forhånd avtalt pris. For andre prosjekter har prosjektene vært utlyst på anbud der private selskaper har konkurrert på entrepriser. I visse tilfeller har de lokale produksjonsenhetene konkurrert på lik linje med de private selskapene. 

Tabell 2 viser fordeling av overskridelser med hensyn på kontraktsform. Legg merke til at vi har tatt med anlegg som er større enn 5 millioner kroner, ettersom anlegg mindre enn dette ofte ble gjennomført internt av Vegvesenet.

Tabellen viser en viss forskjell mellom egen regi og entrepriser. Anlegg utført i egen regi synes å ha lavere overskridelser enn anlegg utført gjennom entrepriser. Årsakene til dette har vi ikke hatt anledning til å studere i detalj. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at Statens vegvesen ikke lenger har egen produksjon etter 2002. Alt av byggeprosjekter settes nå derfor ut på entrepriser eller anbud. 

Forskjeller mellom regionene

Det er også av interesse å studere forskjeller mellom regionene når det gjelder overskridelser (Figur 2). Forskjellene må imidlertid tolkes med forsiktighet. Grunnforhold samt andre faktorer som kan influere på prosjektenes kostnader kan være forskjellige mellom regionene. Dessuten kan forskjeller observert for ett enkelt år være tilfeldig og ikke nødvendigvis gjenspeile hvor flinke regionene er med hensyn på kostnadskontroll generelt. Vi noterer at overskridelsene ikke er spesielt store i forhold til kravet innenfor ± 10%. To regioner, Nord og Sør, hadde besparelser på henholdsvis 0,31 og 4,06 %. Regionene Midt, Vest og Øst hadde alle overskridelser på henholdsvis 1%, 12% og 8 %. Med snitt på ca 5.8 % som i hovedsak skyldes overskridelsene på anlegg i regionene Vest og Øst, men denne overskridelsen er innenfor et akseptabelt nivå. Forklaring på hvorfor overskridelsene er noe større i disse regionene kan være at region Vest har svært vanskelig terreng og dermed problemer med å treffe med anslagene sine. For region Øst kan en forklaring ligge i at denne regionen er svært tett befolket. Tilleggskrav fra lokale myndigheter og dermed endrede forutsetninger kompliserer og fordyrer byggeprosessen.

Hva gjøres for å redusere overskridelsene?

De gjennomsnittlige overskridelsene på 5,8 % er godt innenfor det som forlanges av besluttende myndigheter og reflekterer at det gjøres et betydelig arbeid for å sikre at anleggskostnader blir slik det er forutsatt. Det er derfor nærliggende å se på hvilket arbeid som har vært iverksatt de siste årene for å oppnå slike gode resultater som setter Vegvesenet i spissen for god praksis i offentlige sektor. Det bør imidlertid nevnes at en tydeligvis ikke er helt på høyden når det gjelder tunneler. Derfor bør en fortsette med arbeidet som er i gang.

Statens vegvesen har en kontinuerlig prosess for å forbedre rutiner og styringssystemer. I de senere år har Riksrevisjonen, Finansdepartementet og Samferdselsdepartementet også påpekt viktigheten av kostnadskontroll i vegprosjekter og media. Media har også fokusert på kostnadsoverskridelser i forbindelse med veganlegg. Alle disse forholdene har bidratt betydelig til at arbeidet med å begrense omfanget av overskridelser har blitt intensivert på følgende måter:

·          Økt fokus på kostnadsbevisstheten fra planfasen til anlegget er fullført. 

·          Kvalitetssikring av kostnadsoverslag. Dette gjøres blant annet ved at det er etablert regionale kostnadsgrupper der deltagere med erfaring fra sammenlignbare prosjekter deltar. Denne gruppen skal primært kvalitetssikre prosjekter med kostnadsoverslag over 100 millioner kroner. For prosjekter over 200 millioner kroner kvalitetssikter Vegdirektoratet også prosjektene. For prosjekter over 500 millioner kroner kreves det ekstern kvalitetssikring i henhold til Stortingets krav.

·          Metode og programverktøyet for beregning av overslagene er forbedret.

·          Det er satset på kompetanseutvikling blant de som arbeider med overslagene. Det arbeides blant annet med eksamensrettede kurs for prosessledere og andre involverte i beregning av overslag.

·          Det er startet opp et arbeide med å bygge opp en ny databank som gir mer oppdaterte erfaringstall.

·          I prosjektgjennomføringsfasen er kostnadskontroll blitt eget ansvarsområde. I tillegg er prosjektlederen ansvarliggjort med hensyn på kostnadsbesparende tiltak.

Selv om innsatsen mot kostnadsoverskridelser synes å ha virket, er det ingen grunn til å lene seg tilbake og se seg fornøyd med tingenes tilstand. Det er fortsatt potensial for ytterligere effektivisering på denne fronten, blant annet når det gjelder tunnelanlegg. Arbeid som er satt i gang bør derfor intensiveres ytterligere. Det er grunn til å tro at dette vil bli gjort etter omorganiseringen av Statens vegvesen der betydelige ressurser nå er konsentrert rundt byggherrefunksjonen med kostnadsstyring som et viktig satsingsområde.

Problemer med kostnadsberegninger og overskridelser

Kostnadsoverskridelser i forbindelse med veganlegg er et hett tema i media. Oppslagene blir imidlertid ofte overdramatisert på grunn av mangelfull kunnskap om hvilke feilmarginer man opererer med i planleggingsprosessen.

Det er helt legitimt at media stadig setter søkelys på overskridelser fordi overskridelser innebærer sløsing med skattebetalernes penger som kunne ha vært brukt til andre og mer lønnsomme gjøremål ellers i samfunnet. Dersom beslutningstakere ble forelagt de riktige anslagene er det også mulig at prosjektene ikke hadde blitt gjennomført og ressursene spart eller brukt til andre og bedre prosjekter. Det er derfor innlysende at kostnadsoverskridelser bør unngås så langt det er mulig.

Allikevel skjer det til stadighet overskridelser i forbindelse med alle typer prosjekter og ikke bare veganlegg. Vi har hørt om overskridelser i forbindelse med dataprosjekter for skoler og bedrifter, husprosjekter, jernbaneprosjekter, vegprosjekter, flyplassutbygginger, helseprosjekter osv. Med andre ord er kostnadsoverskridelser ikke bare et problem i forbindelse med veganlegg, men ved enhver form for investeringsprosjekt.  

Årsaker til overskridelser

En kan dermed stille seg spørsmål om hvorfor overskridelser skjer.

Fire mulige hovedgrunner kan nevnes:

·          Planleggere gir bevisst lave anslag for å få prosjektet gjennomført

·          Det er svært vanskelig å gi riktige kostnadsanslag og modeller for anslagene kan ikke fange alt

·          Det kommer stadig uforutsette krav og pålegg fra sentrale og lokale myndigheter om planendringer som både forlenger og fordyrer prosjekter

·          I byggeperioden har prosjektledelse lite fokus på økonomisk kontroll

Samtidig er det mulig å gjøre noe med disse punktene for å redusere omfanget av overskridelsene. Eksterne kvalitetskontrollører kan leies inn for å gjennomgå kalkylene for å avsløre og unngå bevisst underbudsjettering. Kostnadsanslagene kan forbedres ved at det utvikles nye modeller der erfaringer høstes fra tidligere prosjekter nasjonalt og internasjonalt. For å unngå planendringer og nye pålegg sent i planprosessen kan sanksjonsmyndigheter involveres i tidligere planfaser og mer aktivt i anslagsprossen. For å sikre kostnadskontroll i byggeperioden kan man satse på å dyktiggjøre prosjektledere med den nødvendige kompetansen. 

Disse mulige løsningene vil ikke løse alle problemer ettersom det til enhver tid vil være ting som ikke kan forutses med 100 % presisjon. Derfor vil det være nødvendig med et slingringsmonn i form av overskridelser eller besparelser i ethvert prosjekt. For veganlegg har besluttende myndigheten innsett dette og kravet for kostnadsanslag er at disse skal være innenfor en margin på ± 10%.

Skjevt bilde

Allmennheten vet imidlertid lite om disse forholdene. Til tider gir media et bilde der det virker som om det skjer store kostnadsoverskridelser ved ethvert veganlegg i milliardklassen (slik Dagens næringsliv (DN) skrev i sommer). Slike oppslag kan medvirke til at mange tror beslutningstakerne blir ført bevisst bak lyset.

Kostnadsanslag i forbindelse med et veganlegg gis i flere faser i planleggingsprosessen frem til bevilgninger. I vurderingen av omfanget av overskridelsene der anslagene sammenlignes med sluttkostnader bør en derfor ta utgangspunkt i det mest relevante anslaget.

Grovplanfasen

Det første anslaget som kommer til syne er i grovplanfasen. Dette anslaget er lite relevant ettersom det ikke er det som er avgjørende for beslutningen i Stortinget. Denne type anslag er kun for å starte diskusjon om det er behov for en veg og hva cirka det vil komme til å koste. Usikkerheten i slike anslag er store. Det gjøres heller ikke grundige analyser om hva anlegget vil koste. Man anslår grovt, ut fra tidligere erfaringer fra anlegg av samme omfang, til hva det vil koste å bygge anlegget.

Konsekvensutredning

Det neste anslaget er i konsekvensutredningsfasen. Her går man litt mer grundigere til verks, men kostnadsanslagene er fortsatt grove da man ikke har utredet alle detaljer ved alternativene. Kravet for sikkerhet i anslagene i denne fasen er ± 25 %. Dette kravet er fastsatt fordi det fortsatt er langt frem i tid før anlegget kan settes i gang og mange ting kan endre seg. Gjennomsnittstid fra dette planstadiet og frem til anlegget eventuelt realiseres er ca 6 år. En sikkerhetsmargin på ± 25 % er da faktisk ikke så mye ut fra alt som kan inntreffe i løpet av en 6-årsperiode. Å sammenlikne disse anslagene med de virkelige kostnadene for å beregne størrelsen på overskridelsen vil derfor være feil fordi det ikke er disse anslagene som presenteres til beslutningstakere på bevilgningstidspunktet.

Reguleringsplan

Neste anslag kommer så i forbindelse med reguleringsplanen. Her kommer mye relevant informasjon til syne blant annet grunnforhold og andre detaljerte forhold. Allikevel kan det være ting som fremdeles er vanskelige å ta hensyn til og som er relevant for beslutningene. Blant disse er endringer og krav som kan oppdages underveis før beslutningene om å bygge tas. Dette anslaget bør heller ikke danne grunnlag for sammenlikning med de virkelige kostnadene for å komme frem til eventuelle kostnadsoverskridelser uten videre.

Det er grunn allerede nå til å anta at media legger til grunn disse kostnadsanslagene (utarbeidet i forbindelse med konsekvensanalyse) til grunn når kostnadsoverskridelser omtales eller synliggjøres. Derfor kan det virke som om kostnadsoverslagene er uten styring og at overskridelsene dermed er svært store.

Beslutningsgrunnlag

Det siste og mest relevante kostnadsanslaget er det anslaget som legges frem for Stortinget i forbindelse med budsjettet og som er det absolutte beslutningsgrunnlaget. Kostnadsanslag på dette nivå skal være innenfor ± 10 %. Det er dette anslaget vi bruker når vi beregner kostnadsoverskridelsene for veganleggene.

Når det gjelder selve metoden for å gjøre kostnadsanslag i den relevante fasen, skjer det ved at det nedsettes en gruppe med kompetente personer med erfaringer i den slags prosjekter. Denne gruppen benytter seg av sin fagkunnskap samt databanken med kostnader for tilsvarende anlegg som er realisert i den senere tid.