Du er her

Barrierer mot mer bærekraftig mobilitet

Det finnes mye kunnskap om tiltak som virker for å få mer miljøvennlig transport i byene, men vi ser ofte at slike tiltak ikke blir implementert, mens kanskje tiltak vi vet har mindre effekt, blir implementert. Spørsmålet blir: Hvorfor gjør vi ikke mer av det som virker og mindre av det som ikke virker?

 

 

Av Kjersti G. Bardal, Mathias B. Reinar og Arild Gjertsen
Bardal er seniorforsker ved Nordlandsforskning, der Reinar og Gjertsen er forskere

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Transportsektoren står for om lag en tredjedel av klimagassutslippene i Norge, og utslipp fra vegtrafikk står for den største andelen (Nasjonal transportplan 2018–2029). I tillegg medfører biltrafikken andre ulemper som for eksempel støv og støyproblemer. Dette gir seg særlig utslag i de større byene, hvor luftkvaliteten til visse tider er så dårlig at det kan utgjøre en helsefare for utsatte grupper.

Som et svar på disse utfordringene er blant annet nullvekstmålet vedtatt. Dette innebærer at veksten i persontransport i de større byområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange.

Å nå dette målet kan bli utfordrende, blant annet fordi det har vært en kontinuerlig vekst i biltrafikken over mange år, samt at man forventer befolkningsvekst i og rundt byene (Kolbenstvedt og Ruud, 2017).

Hvorfor gjennomfører vi ikke tiltak vi vet virker?

Det eksisterer i dag mye kunnskap og erfaring med hvilke tiltak som kan bidra til mer bærekraftig (her i betydningen klima- og miljøvennlig) mobilitet, men det ser ikke ut til å være en klar sammenheng mellom grad av målt effektivitet av tiltak og villighet/mulighet til å implementere disse.

Det er også godt dokumentert i litteraturen at det eksisterer ulike typer barrierer som hindrer gjennomføring av tiltak for mer bærekraftig mobilitet, men det eksisterer lite empirisk forskning fra norske byer.

På oppdrag fra Statens vegvesen har derfor Nordlandsforskning sammen med SINTEF Mobilitet og samfunnsøkonomi innhentet kunnskap om hva som oppleves som de viktigste barrierene mot gjennomføring av tiltak som bidrar til mer bærekraftig mobilitet i tre norske byer (Bardal m.fl., 2019).

Vi vil her presentere hovedfunnene fra prosjektet, som har tatt utgangspunkt i følgende problemstilling:

Hvilke barrierer hindrer utforming og implementering av tiltak for mer bærekraftig mobilitet i by, og hvilke muligheter er det for å overkomme disse barrierene?

Bodø, Trondheim og Bergen som case

Problemstillingen har vært utforsket gjennom case-studier av Bodø, Trondheim og Bergen. Alle tre byene har utformet og implementert ulike typer tiltakspakker – Trondheim og Bergen har hatt henholdsvis Miljøpakken og Miljøløftet som er bymiljø-/byvekstavtaler, mens Bodø har Bypakke Bodø.

Det har vært gjennomført intervjuer med ulike nøkkelinformanter i de tre byene, samt søkt etter informasjon i sentrale dokumenter knyttet til arbeid for å få til mer bærekraftig mobilitet.

Nøkkelinformantene har representert ulike typer organisasjoner og interessegrupper med relevans for temaet bærekraftig mobilitet i de aktuelle byene. Dette innebærer intervjuer med representanter fra Statens vegvesen, kommunene og fylkeskommunene det er snakk om, representanter fra interesseorganisasjoner, politisk hold, næringsliv og kollektivsektoren.

Mange av informantene har hatt ulike roller i forbindelse med tiltakspakkene som byene har etablert for å fremme mer bærekraftig mobilitet.

Resultatene reflekterer barrierene nøkkelinformantene opplever at hindrer utforming og implementering av tiltak for mer bærekraftig mobilitet, samt suksessfaktorene de opplever har vært med å bidra til at man har overkommet barrierene.

Politikkutformingsprosessen – barrierer og suksessfaktorer

Politikkutformingsprosessen kan illustreres som vist i Figur 1. Når tiltak skal utformes og implementeres, kan det gjøre seg gjeldende både ulike typer barrierer og ulike faktorer som henholdsvis hindrer og fremmer prosessen.

Barrierer kan sies å være et produkt av prosessens kontekst, innholdet i tiltaket det er snakk om og prosessens forløp (Sørensen m.fl., 2014).

Hvilke tiltak som er hensiktsmessig å iverksette, samt hvilke barrierer og suksessfaktorer som finner sted, vil variere fra by til by avhengig av ulike forhold, som for eksempel byens størrelse, arealutnyttelse, transportsystemets utforming, etc.

 

Figur 1: Politikkutformingsprosessen og hvordan barrierer og suksessfaktorer kan påvirke den.

 

I analysen av barrierer har vi tatt utgangspunkt i en kategorisering av barrierer som ble gjort i en større europeisk studie av iverksetting av ny politikk (Åkerman m.fl., 2011).

Her ble sju hovedkategorier av barrierer identifisert: kulturelle, politiske, juridiske, organisatoriske, kunnskapsmessige, økonomiske og teknologiske barrierer. Kategoriene er delvis overlappende og ikke gjensidig utelukkende.

Identifiserte barrierer i de tre byene

Resultatene fra studien viser at det er mye som er likt mellom de tre byene når det gjelder barrierer knyttet til å få utformet og implementert tiltak for mer bærekraftig mobilitet. Samtidig ser noen barrierer ut til å være mer spesifikke for enkelte av byene.

Ulike kulturer De viktigste kulturelle barrierene identifisert i prosjektet var knyttet til planleggingskulturen og holdninger og verdier i befolkningen.

Planleggingskulturen ser fortsatt ut til i stor grad å planlegge for bilen først, mens tilrettelegging for sykling, gåing og kollektivtransport kommer i andre rekke.

Dette kom fram i intervjuer i alle tre byene. Selv om vi fikk inntrykk av at kulturen for å benytte mer bærekraftige transportløsninger i Bergen og Trondheim var i framgang, så ser fortsatt bilkulturen ut til å stå sterkt både i Bodø og omlandet rundt både Bergen og Trondheim.

I Bodø har man for eksempel vært vant til å kunne kjøre fra dør til dør, og denne reisemåten vinner fortsatt på reisetid og komfort.

Det kan være utfordrende å få folk til å endre vaner – særlig dersom de må gå ned i komfort og kvalitet. I tillegg har mange god råd, slik at parkeringsavgifter og bompenger ikke er nok til å få folk til å sette igjen bilen hjemme.

Politiske mål En politisk barriere som ble pekt på var knyttet til at politikerne er på valg hvert fjerde år. Dette kan gjøre det vanskelig å få vedtatt upopulære restriktive tiltak.

Målet om mer bærekraftig mobilitet ser også ut til noen ganger å komme i konflikt med andre mål, for eksempel mål om næringsutvikling. Sistnevnte ble spesielt nevnt i Bodø.

Med det eksisterende fokuset på å få til vekst og flere arbeidsplasser, kan det være vanskelig for politikerne å si nei til prosjekter som bidrar til dette, selv om det innebærer at man må gå imot vedtatte mål for mer bærekraftig transport og kompakt byutvikling.

I Trondheim ble det vist til en arealbruk hvor man tillater spredt utbygging av boligområder, noe som er direkte i konflikt med målet om fortetting for å redusere transportbehovet.

Interessekonflikter Det kom fram at interessekonflikter og faglig uenighet om hva som er de beste løsningene, ofte kunne gjøre seg gjeldende.

De som jobbet med sykkel, hadde for eksempel syklisten i fokus, mens de som jobbet med kollektivtransport, hadde for eksempel bussen i fokus.

Det var ikke alltid man fant løsninger som var optimale for alle parter, noe som kunne føre til at ikke-optimale kompromissløsninger ble vedtatt.

Rundt Bergen og Trondheim ble det også pekt på at det på noen områder eksisterte ulike interesser og kulturer mellom bykommunene og kommunene rundt og at dette kunne utgjøre en barriere for å få til gode løsninger.

Lover, regler og retningslinjer I alle tre byene ble det pekt på at Statens vegvesen sine standarder/håndbøker kunne utgjøre en barriere mot å finne gode bærekraftige mobilitetsløsninger. Dette er et eksempel på en juridisk barriere.

Det opplevdes slik at håndbøkene i stor grad hadde fokusering på løsninger for bilen og at planleggingsverktøyene for myke trafikanter, herunder syklister og gående, var mangelfulle.

I tillegg ble det hevdet at det kunne være vanskelig å få gjort lokale tilpasninger og å prøve ut nye løsninger fordi håndbøkene stod så sterkt.

Vikepliktsregelverket ble også pekt på å være veldig tilpasset bilistene og i mindre grad syklistene, noe som ofte gjorde det utfordrende å bygge effektive sykkelveger.

Et annet eksempel på en juridisk barriere som kom fram var at dersom arbeidsgiver ønsker å stimulere til at flere reiser kollektivt og gir sine ansatte gratis kollektivbillett, så utløser det fordelsbeskatning. Tilbyr arbeidsgiver derimot gratis parkering, er det ingen fordelsbeskatning på dette godet.

Kompetanse og kunnskapsnivå I alle byene ble det pekt på viktigheten av å ha godt samarbeid på tvers av organisasjoner både når det gjelder kommunikasjon og kunnskapsoverføring, men at dette noen ganger var utfordrende å få til.

Hver organisasjon har sine verdier, normer, rutiner og kompetanse, og det ble pekt på behovet for å ha arenaer hvor man kan møtes å utveksle kompetanse og informasjon. Dette er særlig viktig med tanke på at ulike etater har ansvar for ulike områder samt at virkemidlene er spredt på ulike aktører med ulike interesser og faglige prioriteringer.

Manglende kommunikasjon og kunnskapsoverføring innad i organisasjonene kunne også utgjøre en barriere, herunder manglende forankring av strategier og ideer i fagmiljøene.

Organisatoriske forhold og planprosesser Det ble pekt på som utfordrende med lange og lukkede planprosesser.

I noen tilfeller kom innbyggerne, næringslivet og/eller politikerne for sent inn i prosessen, og dette kunne utgjøre en barriere både for å utforme gode tiltak og for å få implementert disse.

Felles i alle de tre byene var at omfanget av evaluering av tiltak også var begrenset. Det ble pekt på både manglende kapasitet og fokus på å få gjennomført dette. Det kan utgjøre en barriere når man ikke får dokumentert og tilgjengeliggjort erfaringer knyttet til både effekt av tiltak og til utforming og implementering av tiltak.

Økonomi Når det gjelder økonomiske barrierer, fikk vi inntrykk av at bymiljø-/byvekstavtalene i Trondheim og Bergen har bidratt til å redusere noe av barrieren knyttet til å få finansiert investeringer i infrastruktur som legger til rette for mer bærekraftig mobilitet, selv om det ble pekt på som utfordrende at kostbare investeringer båndla store ressurser. Bybanen i Bergen ble brukt som eksempel på det siste.

Det var imidlertid større utfordringer knyttet til drift av kollektivtransport og særlig vinterdrift av gang- og sykkelveger i alle tre byene.

I Bodø, som ikke har byvekstavtale/bymiljøavtale, ble også det å skaffe finansiering til investering pekt på som en barriere.

Når det gjelder teknologiske barrierer, var dette lite fremtredende i intervjuene. Inntrykket var at informantene opplevde at teknologien fantes, men at den i noen tilfeller kunne vært bedre utnyttet.

Det ble pekt på eksempler som manglende ladestruktur for el-sykkel, trege billetteringssystem på bussene, manglende Wifi på busser og holdeplasser samt lite bruk av intelligente transportsystemer.

Muligheter for å overkomme barrierer

I litteraturen er det pekt på ulike typer strategier som kan benyttes for å overkomme barrierer (se f.eks. Åkerman m.fl. (2011)). Vi fant godt samsvar mellom disse strategiene og de opplevde suksessfaktorene som kom fram i intervjuene.

Tiltakspakkene Miljøpakken og Miljøløftet må kunne sies å ha vært suksessfaktorer i henholdsvis Trondheim og Bergen. I tiltakspakkene har man kunnet kombinere restriktive tiltak som begrensning av parkeringsmuligheter og parkeringsavgifter, med «gulrottiltak» som for eksempel bedre sykkelveger.

Tiltakspakkene har også gitt bedre muligheter for å få finansiert investeringer og drift av kollektivtransport.

Det ble trukket fram som positivt at det i forbindelse med tiltakspakkene var etablert nye organisasjoner på tvers av de etablerte organisasjoner, noe som hadde bidratt til bedre kommunikasjon og kunnskapsoverføring mellom organisasjonene.

Det å ha felles strategidokumenter og felles mål å vise til å jobbe mot, ble også pekt på som nyttig.

Strategisk bruk av kommunikasjon I Miljøpakken i Trondheim hadde man ifølge informantene vært bevisst helt fra starten av på å bruke kommunikasjon strategisk for å bygge merkevaren Miljøpakken.

Dette mente de at de hadde lyktes godt med og at befolkningen var blitt positive til tiltak som ble gjort gjennom pakken blant annet på grunn av dette.

I Miljøpakken hadde de for eksempel vært opptatt av å feire åpningen av en ny sykkelveg like mye som man gjerne feirer åpningen av en ny veg.

Å gjennomføre prøveordninger Informantene hadde positive erfaringer med å gjennomføre prøveordninger både i Bergen og Trondheim.

Erfaringen var at motstand gjerne ga seg når man fikk prøvd ut tiltak og så hvilken effekt de hadde.

Det ble også pekt på som nyttig å gi rom for og støtte opp om «ildsjeler» og på at disse kunne være viktige for å drive utviklingen mot mer bærekraftig mobilitet framover.

Bedre verktøy Gjennom intervjuene ble det pekt på noen mangler i gjeldende verktøy for planlegging og evaluering.

For å ta det siste først, så fikk vi inntrykk av at det mangler effektive evalueringsverktøy slik at evaluering kan bli prioritert og gjennomført i en travel hverdag.

Det er også pekt på mangler i planlegningsverktøyet for myke trafikanter. Dersom dette bedres, kan det kanskje være med å skyve fokuseringen i planleggingsprosessen bort fra bilen, og legge til rette for bedre løsninger for gående, syklende og kollektivtransporten.

Det er i litteraturen pekt på viktigheten av å involvere interessenter og berørte parter, som innbyggere og næringsaktører, tidlig i planleggingsprosessene. Verktøy og retningslinjer for hvordan dette kan gjøres på en god måte, kan imidlertid se ut til å mangle.

Bedre verktøy og metoder for hvordan man kan tilrettelegge for alle typer trafikanter der det er tett bebyggelse, som for eksempel i deler av Bergen, vil også kunne bidra til å få mer bærekraftig mobilitet i slike områder.

Utnytte mulighetsvindu Det ble av informanter i Trondheim pekt på at man hadde et mulighetsvindu som ble godt utnyttet da Miljøpakken ble vedtatt, ved at samme side politiske partier satt i posisjon både på kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå.

God kommunikasjon med samt velvilje fra høyere nivå i politikken gjorde det mulig for lokalpolitikerne lokalt å få gjennomslag for vedtak samt å ha en god dialog med Vegdirektoratet. Sistnevnte var viktig for å kunne få prøve ut nye løsninger, noe man i Miljøpakken også hadde vært flinke til, ble det hevdet.

I Bodø har man kanskje et mulighetsvindu nå med flyttingen av flyplassen og frigivelsen av arealer til en helt ny bydel i sentrum. Dette er i seg selv en unik mulighet til å kunne bygge opp et bærekraftig transportsystem både i den nye bydelen og i koblingen med resten av byen.

Avsluttende merknader

Trenger modige politikere Selv om en studie av tre case-byer gir et begrenset grunnlag å generalisere ut fra, er funnene med på å bekrefte at ulike typer barrierer mot utforming og implementering av mer bærekraftig mobilitet gjør seg gjeldende, og at mange av barrierene ser ut til å gå igjen i de tre byene vi har undersøkt.

Åkerman m.fl. (2011) har nok rett i at politikkutformingsprosesser er avhengig av aktørene som er involvert, og i at det må eksistere politisk vilje og lederskap for å oppnå resultater.

Det kreves modige politikere som tør å ta tøffe valg dersom man skal komme videre på veien mot mer bærekraftig mobilitet. Trøsten er at erfaring viser at motstand gjerne gir seg når folk har fått prøvd ting ut og det har fått modnet seg.

Kan være andre barrierer i mindre urbane områder For en videre utvikling av bærekraftig mobilitet er det likevel viktig å styrke kunnskapen om hvordan ulike barrierer påvirkes av ulike lokale kontekster.

Denne studien har hatt et tydelig byfokus, med vekt på storbyene. Selv om kommunestørrelse har vært et underliggende argument for å velge Bodø, Trondheim og Bergen som case, har vi likevel hatt begrensede muligheter for å konkludere entydig om betydningen av denne variabelen.

Andre forutsetninger kan åpenbart gjelde i mindre urbane områder – og bærekraftig mobilitet har også relevans her. Og som en del av dataene fra denne studien viser, kan det være betydelige variasjoner mellom sentrum og periferi i hvordan man fortolker denne problematikken. Dette kreves det trolig mer kunnskap om.

Bærekraftig mobilitet er ikke unikt Funn fra denne studien gir langt på vei støtte til resultater fra tidligere gjennomførte studier og teoretiske bidrag utledet fra disse. Studien antyder samtidig at det teoretiske rammeverket kan nyanseres med perspektiver fra analyser av andre politikkområder.

De barrierene som vi har drøftet her, er i prinsippet ikke unike for spørsmålet om bærekraftig mobilitet. Det finnes derfor teoretiske perspektiver og analyserammer – både i mer generelle studier av policy-implementering og institusjonell samhandling – som med fordel kan løftes sterkere inn i analysen av bærekraftig mobilitet, ikke minst hvis sentrum/periferidimensjonen skal studeres nærmere.

Nasjonale rammebetingelser Et annet (men nært tilknyttet) aspekt som fortjener oppmerksomhet, er hvordan de lokalt opplevde barrierene påvirkes av nasjonale politiske føringer og rammebetingelser.

Sektorpolitiske føringer skal samordnes og operasjonaliseres lokalt. Igjen er ikke dette en særskilt utfordring for bærekraftig mobilitet, men denne analysen dokumenterer at målkonflikter og institusjonelle grenser er en relevant tematikk også her.

Hvordan barrierer kan dempes ved at staten gir tilstrekkelig fleksibilitet for lokale og regionale bærekraftløsninger, kan derfor være et interessant tema for videre studier. 

 

Referanseliste

Bardal KG, Gjertsen A and Reinar MB. (2019) Barrierer mot mer bærekraftig mobilitet. NF rapport nr.: 1/2019.

Kolbenstvedt MT and Ruud AS. (2017) Byutredninger og byvekstavtaler. Tiltakskatalog for transport og miljø.

Sørensen CH, Isaksson K, Macmillen J, et al. (2014) Strategies to manage barriers in policy formation and implementation of road pricing packages. Transportation Research Part A: Policy and Practice 60: 40-52.

Åkerman J, Gudmundsson H, Hedegaard Sørensen C, et al. (2011) How to manage barriers to formation and implementation of policy packages in transport. OPTIC. Optimal policies for transport in combination.

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS