I 2015 døde 117 mennesker på norske veier – færre enn i noe annet år siden 1947. Sammenlignet med det verste året, 1970, da 560 mennesker mistet livet i trafikken, er nedgangen enorm, til tross for at vi kjører mye mer enn før.

Det er mye som har endret seg i trafikken siden 1970 – veiene er blitt bedre, bilene er blitt sikrere og folk oppfører seg sikrere. Men ikke minst er reglene blitt strengere: bruk av bilbelte i forsete ble påbudt i 1975, bilbeltebruk i baksete ble påbudt i 1985.

Bilbeltepåbudene regnes som veldig effektive trafikksikkerhetstiltak, og det fins vel knapt noen som er imot dem. Like fullt er de, dersom man tenker over det, litt underlige former for lover.

De fleste lovene vi har, begrunnes ved at vi ikke skal ha lov til å skade andre, f.eks. ved å stjele eiendelene deres, utøve vold mot dem eller kjøre på dem. Det er gode grunner til å innføre fartsgrenser eller promillelover, for råkjørere og promilleførere utgjør faktisk en stor fare for sine omgivelser.

Paternalistiske lover

Bilbeltelovene, derimot, beskytter oss bare mot oss selv – de er lover som sier at vi ikke har lov til å utsette oss for stor risiko, selv om vi har lyst. Slike lover, som skal beskytte oss mot oss selv, kalles gjerne «paternalistiske».

Ordet «paternalisme» brukes oftest som et skjellsord: ordet kommer av det latinske ordet for far, og det bringer med seg assosiasjoner om at staten behandler voksne mennesker som barn.

Likevel har vi flere slike lover i trafikken, som f.eks. loven om bruk av motorsykkelhjelm, som ikke er særlig kontroversiell. Andre eksempler er mer omdiskuterte – dette gjelder f.eks. muligheten for innføring av en lov om bruk av sykkelhjelm.

Også trafikksikkerhetstiltak som beskytter andre enn oss selv kan være upopulære, noe som blant annet prosessen rundt innføring av streknings-ATK demonstrerte. Et grunnleggende spørsmål som bør stilles når det gjelder trafikksikkerhetsarbeidet, er derfor hvor langt vi vil akseptere at staten går for å fremme sikkerheten – både andres sikkerhet og vår egen.  

Hvor langt kan staten gå? 

På oppdrag fra Statens vegvesen Vegdirektoratet har Transportøkonomisk institutt derfor sett på hvordan befolkningen og folk som jobber med trafikksikkerhet stiller seg til strengere lovgivning for å fremme trafikksikkerhet. Vi har vurdert både lover som skal beskytte andre, og lover som skal beskytte oss mot oss selv.

Prosjektet forsøkte først å avdekke hvordan paternalisme og ekspertstyring i trafikksikkerhetsarbeidet i Norge begrunnes. Dernest undersøkte og sammenlignet vi holdninger til paternalisme og ekspertstyring i trafikken blant eksperter innen trafikksikkerhet og et representativt utvalg av befolkningen. I tillegg sammenlignet vi med holdninger til lignende lover i andre deler av samfunnet, innen sektorene fritidsaktiviteter og folkehelse.

Hva er galt med paternalisme og ekspertstyring?

Det fins mange mulige definisjoner av paternalisme og ekspertstyring. I dette prosjektet kaller vi det ekspertstyring når staten tilsidesetter borgernes egen dømmekraft, og erstatter den med eksperters vurderinger. Det er ikke opp til deg selv å vurdere hvor fort du kan kjøre gjennom et boligstrøk, selv om du føler at du er godt i stand til å ta slike beslutninger – det fins likevel en fartsgrense.

Ekspertstyring dreier seg oftest om saker som angår mange personer, og der det antas at ekspertene er bedre i stand til å ta beslutninger for det felles beste enn det befolkningen er. Det kan godt tenkes at alle sjåførene gjerne vil kjøre på en sikker måte, men vi går likevel ut fra at ekspertene er bedre i stand til å bestemme f. eks. hva som er en sikker hastighet.

Utbredt ekspertstyring kan likevel være en demokratisk utfordring: Dersom de fleste viktige beslutninger tas av eksperter, blir demokratiet faktisk innskrenket, og det er ikke folket, men ekspertene som bestemmer.

I tillegg er det fare for at ekspertstyring reduserer befolkningens aksept av og tillit til avgjørelser, siden mange beslutninger tas over borgernes hoder. Det er også en risiko for at legitime perspektiver og kunnskap forsvinner når mange beslutninger overlates til eksperter.

Vi kaller det paternalisme når staten tilsidesetter borgernes egen dømmekraft og dette gjøres for de samme borgernes eget beste. Her er igjen bilbelte- og hjelmpåbud gode eksempler, men i tillegg kan man tenke på salgsbegrensninger og/eller avgifter på tobakk, alkohol og narkotika, eller på sukkeravgiften.

Problemet med paternalisme er oftest ansett å være at den truer folks rett til selvbestemmelse. Andre hevder at paternalisme er å behandle voksne mennesker som barn, og at voksne som behandles som barn, over tid vil bli som barn – ute av stand til å ta selvstendige beslutninger. En tredje retning argumenterer for at paternalisme er en form for mangel på respekt for enkeltindividers avgjørelser.

Teoretikere som har skrevet om paternalisme skiller ofte mellom hard og myk paternalisme. Man snakker om «myk» paternalisme i de tilfellene der man går ut fra at (uønskede) handlinger er en følge av mangel på kunnskap, og staten griper inn for å bøte på kunnskapsmangelen. Et typisk eksempel er advarsler på sigarettpakker.

Derimot snakker man om «hard» paternalisme i de tilfellene der folk har den tilstrekkelige kunnskapen til å handle riktig, men staten likevel griper inn for å hindre dem i å gjøre det de ønsker.

Trafikksikkerhetseksperters oppfatninger

Intervjuer med ledere innen trafikksikkerhet viste at de delte noen av begrunnelsene for tiltak som vi har nevnt over. I tillegg benyttet ekspertene imidlertid en del begrunnelser vi ikke fant i litteraturen.

For eksempel viste ekspertene til at regelverket også har en opplæringseffekt, og de var opptatt av godt kunnskapsgrunnlag og robusthet, slik at folk skulle forstå og respektere regelverket.

En annen legitimering som ble fremhevet av ekspertene var at trafikanter handler innenfor et regulert system, og ikke som isolerte individer. Dermed så ekspertene en forskjell mellom det å ta risiko i trafikken og å ta risiko i f. eks. friluftsliv.

De syntes derfor det var forskjell på å drive med basehopping og å kjøre motorsykkel uten hjelm, og de så mer rom for statlig inngripen overfor motorsyklisten enn overfor basehopperen.

De la også vekt på at alle avgjørelser skal tas etter helhetlige vurderinger av de samlede konsekvensene av et tiltak, ikke bare på grunnlag av den umiddelbare ulykkesreduserende effekten. Kanskje vil et påbud om sykkelhjelm føre til at færre sykler, og det er i så fall dårlig for folkehelsen.

I tillegg ble det fremhevet at tiltak gjerne settes inn når man opplever at det er oppstått et «samfunnsproblem». To aktiviteter som er like risikable, kan derfor reguleres forskjellig dersom bare den ene oppfattes som et samfunnsproblem.

Vi gjennomførte også en nettbasert delfistudie i to omganger, med 181 personer som arbeider med trafikksikkerhet, der vi spurte hva de trodde var den sannsynlige utviklingen for trafikksikkerhetsarbeid i Norge og hva de selv mente var en ønskelig utvikling. Vi fant en svært høy grad av enighet mellom trafikksikkerhetsekspertene, både når det gjaldt hva som var en sannsynlig fremtidig utvikling og når det gjaldt holdninger.

Når det gjaldt den forventede utviklingen, var ekspertene mest enige om at det i fremtiden vil være forbudt å kjøre motorsykkel uten hjelm, påbudt å bruke redningsvest i fritidsbåt og påbudt bruk av alkolås i alle biler som brukes av yrkessjåfører. Av disse tre tiltakene, er det kun det siste som ikke allerede er innført.

Andre endringer som det var relativt stor grad av enighet om var obligatoriske oppfriskningskurs for eldre sjåfører og påbudt alkolås i alle nye biler.

Generelt forutså dermed trafikksikkerhetsekspertene at trafikksikkerhetssystemet vil bli strengere i fremtiden enn det er i dag – de forventet ikke liberalisering på noen områder. Imidlertid trodde de i liten grad at lovgivningen vil bli mer restriktiv innenfor sektorene helse og friluftsliv.

Når vi spurte ekspertene hvilken utvikling de ønsket, var de faktisk mest samstemte når det gjaldt områder utenfor sitt eget felt. Størst uenighet var derimot knyttet til obligatorisk intelligent fartstilpasning (ISA), ISA for yrkessjåfører, reflekspåbud, fartssperre for moped, obligatorisk alkolås i nye biler og sykkelhjelm.

Etter andre runde i delfistudien var det større grad av konsensus i utvalget, og flest endringer ble gjort i «negativ» retning, det vil si mot mindre grad av påbud/regulering. De områdene der flest endret oppfatning (noe som kan tolkes som usikkerhet i vurderingene) gjaldt sykkelhjelmpåbud, reflekspåbud og obligatorisk ISA for yrkessjåfører. Det kan derfor se ut som om dette er områder der ekspertene er usikre på hva som er den beste løsningen – påbud eller valgfrihet.

Ekspertenes ønsker var ganske lik den utviklingen de forventet (se figur 1), men dersom man ser på det totale bildet over alle sektorer, var det ønske om strengere lovgivning enn de forventet. Noe overraskende, kanskje, ønsket de i større grad en mindre restriktiv lovgivning enn forventet innenfor transportfeltet (trafikksikkerhet + redningsvest i fritidsbåt), og en mer restriktiv politikk innen helse og friluftsliv (særlig dersom vi regner tung motorsykkel som en form for friluftsliv).

Det var størst ønske om regulering når det gjaldt motorsykkelhjelm, ISA for yrkessjåfører, alkolås i nye biler, økt bruk av automatisk trafikkontroll over strekninger (streknings-ATK) og forbud mot tung motorsykkel.

Ønsket om regulering var svakest (gjennomsnittlig skåre på under 2 på en skala fra 1 til 5) for obligatorisk implementering av ISO 39001, forbud mot profesjonell boksing og forbud mot basehopping.

Forskjellen mellom den forventede utviklingen og ekspertenes ønsker var sterkest for forbud mot bruk av tung motorsykkel og skateboard og forbud mot salg av sigaretter. Relativt mange av ekspertene ønsket forbud, men anså det ikke som sannsynlig at det ville bli innført.

På den andre siden var den forventede utviklingen i gjennomsnitt strengere enn den ekspertene ønsket når det gjaldt obligatorisk implementering av ISO 93001 (sertifiseringssystem for transportbedrifter), påbudt bruk av redningsvest i fritidsbåt, obligatorisk oppfriskningskurs for eldre sjåfører og obligatorisk alkolås for yrkessjåfører.

Lekfolks oppfatninger

Vi undersøkte lekfolks oppfatninger om trafikksikkerhetstiltak ved hjelp av en nettbasert spørreundersøkelse der de ble bedt om å ta stilling til en serie utsagn av typen «Om ti år bør det være slik at …». Vi fikk 1238 besvarelser innen svarfristen, noe som ga en svarprosent på 47,1.

Resultatene av undersøkelsen tyder på at store grupper av befolkningen har forståelse for tunge statlige inngrep i trafikken av sikkerhetshensyn. Aksepten for sikkerhetstiltak er større blant kvinner og blant eldre enn blant yngre menn, og det er en viss tendens til at de som plasserer seg på venstresiden politisk, aksepterer større inngrep enn de som plasserer seg på høyresiden. Befolkningen aksepterer gjennomgående større inngrep i veitrafikken enn de gjør innenfor fritids- og helsesektoren.

Figur 2 sammenligner holdninger til sikkerhetstiltak blant trafikksikkerhetseksperter og i befolkningen for øvrig. (Vi benytter resultatene av andre runde i delfiundersøkelsen som indikator på holdningene blant ekspertene, siden disse tallene antas å bedre representere holdningene i miljøet som helhet). Det ser ikke ut som om noen av gruppene systematisk skiller mellom tiltak som er uttrykk for ekspertstyring (og som altså beskytter andre enn personene selv) og tiltak som er paternalistiske (og bare beskytter personene selv) når det gjelder aksept for tiltak.

Den klart største forskjellen mellom gruppene gjelder spørsmålet om forbud mot tung motorsykkel, der ekspertene er langt mer positive til forbud enn befolkningen. Ekspertene er også langt mer positive når det gjelder forbud mot skateboard, omsetningsforbud for sigaretter, og obligatorisk ISA for yrkessjåfører og alle nye biler.

Alle forskjellene mellom eksperter og befolkning var signifikante på et 0.05-nivå, med unntak av holdninger til sykkelhjelmpåbud, der gruppene skåret omtrent likt. Befolkningen var mer positive enn ekspertene når det gjelder forbud mot profesjonell boksing, forbud mot basehopping, obligatoriske oppfriskningskurs for eldre sjåfører, påbud om bruk av redningsvest og refleks og om alkolås for yrkessjåfører.

Det er interessant å merke seg at trafikksikkerhetseksperter faktisk er markant mer positive til en del restriktive tiltak utenfor trafikken enn det som er tilfellet i befolkningen for øvrig, mens befolkningen til dels er mer positive til rene trafikksikkerhetstiltak, som reflekspåbud.

Imidlertid er det viktig å understreke at befolkningsutvalget inneholdt relativt få unge menn, en gruppe som utmerker seg som mer negativ til tiltak enn andre. Det er derfor sannsynlig at holdningene til trafikksikkerhetstiltak som fremkommer i undersøkelsen er mer positive enn det man ville finne i befolkningen som helhet. Forskjellen mellom befolkningsgrupper kan muligens forklares ved at unge menn generelt har markant høyere risikotoleranse enn andre grupper.

Dersom vi ser prinsipielt på det, kan det se ut som om befolkningen i større grad enn trafikksikkerhetseksperter ønsker å opprettholde muligheten til å utøve aktiviteter som er risikable, men som har en egenverdi for dem som utøver dem. Dette kan forklare hvorfor relativt risikable aktiviteter som basehopping, profesjonell boksing og skateboard gjennomgående ønskes tillatt av befolkningen.

Det samme kan muligens forklare at de i langt større grad enn sikkerhetseksperter er motstandere av forbud mot omsetning av sigaretter. Siden aktiviteten her kanskje er knyttet til identitet, vil et forbud i større grad ha en negativ innflytelse på folks liv. Innenfor veitrafikken er hovedformålet muligens antatt å være transport, og dermed kan det opprettholdes selv om aktiviteten gjennomføres på en sikrere måte.

Det er også grunn til å tro at eksperter vet mer om det faktiske risikonivået for ulike handlinger enn det befolkningen gjør, slik at forskjeller i holdninger også kan skyldes forskjeller i kunnskap. Det kan f.eks. tenkes at ønsket blant eksperter om forbud mot tung motorsykkel, bunner i kunnskap om risiko sammenlignet med andre aktiviteter, som å gå i mørket uten refleks, eller sykle uten hjelm.

Det at ekspertene ikke var mer restriktive enn befolkningen når det gjelder sykkelhjelm, refleks og redningsvest kan henge sammen med både kunnskapsgrunnlag (virker tiltaket faktisk?) og robusthet (vil det bli akseptert?). Alle disse påbudene ville være relativt vanskelige å håndheve, og kunnskapsgrunnlaget er, i hvert fall når det gjelder sykkelhjelm, fremdeles omstridt.

Psykologisk forskning tyder på at det er lettere å oppnå varig atferdsendring når tiltak oppleves som godt begrunnede, som rettferdige, og der de gir valgmuligheter og støtte til individer. Motsatt kan tiltak som oppleves som kontrollerende skape motstand og uvilje.

For at sikkerhetstiltak skal være vellykkede på lengre sikt, er det dermed ikke bare avgjørende hvilke tiltak som iverksettes, men også hvordan de presenteres for befolkningen, og at de tar utgangspunkt i holdninger som er delt av mange. På bakgrunn av funnene fra undersøkelsen, kan man dermed forsøke å utarbeide tiltak og begrunnelser som kan forventes å få gjennomslag og støtte i befolkningen.

Resultatene av undersøkelsen tyder på at påbud om sikkerhetsutstyr er lettere å innføre enn mange andre typer tiltak. Mange grupper aksepterer imidlertid store inngrep ut over dette; dette gjelder særlig kvinner og eldre. Kontroversielle tiltak må dermed trolig legitimeres særlig overfor yngre og menn. Tiltak som oppleves som inngrep i formål som regnes som verdifulle i seg selv, vil sannsynligvis kreve mer omfattende prosesser enn andre typer tiltak

Referanse:
På rett vei: Er myndighetenes trafikksikkerhetsarbeid ekspertstyring og paternalisme? TØI rapport 1491/2016. Beate Elvebakk, Ingeborg Storesund Hesjevold, Tom Erik Julsrud.

Skriv inn navn og e-postadresse, så blir du automatisk lagt inn som mottaker av Samferdsels nyhetsbrev.