Grunnlagsdokumentet for Nasjonal transportplan (NTP) 2018–2029 – utarbeidet av Statens vegvesen, Jernbaneverket, Kystverket samt Avinor og overlevert til samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen 29. februar – er et gedigent dokument og ser ut til å være basert på et godt faglig arbeid. Kanskje bedre enn tidligere. Men er det tilstrekkelig for å klare fremtidens utfordringer?

Se på dette:

• Vi finner en tøff klimastrategi – uten ansvar for de foreslåtte tiltakene.
• Vi finner en ambisiøs nullvekstpolicy (nullvekst i privatbilismen i byer og byområder) – men dette er ingen stor klimapolicy, den gir bare tre prosent av all utslippsreduksjonen dokumentet foreslår.
• Vi finner en godsstrategi som definitivt kan bli bedre.
• Vi finner en strategi for ITS (intelligente transportsystemer) som i sterk grad trenger å spisses.

En NTP i tråd med grunnlagsdokumentets høyeste økonomiske rammenivå (leverandørene av dokumentet har i tråd med mandatet tatt for seg en basisramme, en lav ramme, en middels ramme og en høy ramme) vil ikke ha tilstrekkelig mange godt designede investeringsprosjekter til at investeringsdelen av NTP-en blir samfunnsøkonomisk lønnsom.

Hvorvidt kravet om at tiltakene i en ny NTP samlet sett (investeringer pluss bymiljømidler, driftsmidler osv.) skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme er oppnåelig, går det ikke an å svare på utfra dokumentets innhold.

En ekstremt tøff, men nødvendig klimastrategi

Klimautfordringen er reell og alvorlig. Norge vil bidra med å kutte utslippene av klimagasser slik at de i 2030 er redusert med minst 40 prosent fra utslippsmengden i 1990. NTP-grunnlagsdokumentet legger til grunn en reduksjon på 50 prosent fra i dag til 2030, hvilket gir en reduksjon i transportsektoren alene på 37 prosent fra sektorens utslipp i 1990. NTP-dokumentets mål er ambisiøse, men i tråd med de nasjonale ambisjonene.

NTP-dokumentets strategi inkluderer fire områder:

• Teknologi og drivstoff.
• Godstilltak.
• Kollektiv, gange, sykkel samt nullvekstmålet (for privatbilisme i byer og byområder).
• Anleggs- og driftsutslipp.

Dokumentet ser for seg at etter 2025 skal nye biler, bybusser og lette varebiler være nullutslippskjøretøy og at etter 2030 skal 50 prosent av nye lastebiler være nullutslippskjøretøy. Nye ferger skal bruke biodrivstoff eller alternativ lav- eller nullutslippsteknologi, og i 2030 skal biodrivstoff utgjøre 30 prosent av flydrivstoffet som tankes her i landet. Elektrifisering og ladbare hybrider skal gi halve utslippsreduksjonen, og innføring av biodrivstoff den andre halvdelen.

Vil dette være mulig?

Trafikksikkerhet er ofte sett som et suksesspreget område når det gjelder å møte utfordringer innen transportsektoren. Fra en dyster topp i Norge på 560 døde personer 1970, ble antallet på femten år redusert med 30 prosent, men det var først i 1993 at vi så en reduksjon på 50 prosent, etter 23 år. I lys av dette: Å halvere klimautslippene med 50 prosent på femten år er ekstremt ambisiøst.

Nær 90 prosent av effekten av klimastrategien i NTP-dokumentet kommer fra tiltak som ikke ligger innunder NTPs ansvarsområde – nemlig fra teknologi og drivstoff.

Bare den siste tidelen av kuttene tas av tre store tiltak i dokumentet:

• Gods skal overføres fra veg til sjø og bane, og all godstransport skal skje mer effektivt.
• Nullvekstmålet (for privatbilisme) skal utvides til alle mellomstore byområder.
• Utslippene fra bygging av infrastrukturen skal reduseres.

Nullvekstmål gir liten klimaeffekt

NTP-dokumentet mener at nullvekstmålet for biltrafikken må videreføres i de ni byene som har bymiljøavtale og utvides til alle byer som har bypakker. Nullvekstmålet skal gjelde alle personreiser, også dem utført med lav- og nullutslippskjøretøy, men skal ikke gjelde gjennomfartstrafikk.

I tillegg skal all varedistribusjon være utslippsfri i 2030. De foreslåtte tiltakene inkluderer økonomiske bidrag til kollektivtrafikk, bygging av sykkelekspressveier for 7,8 milliarder kroner samt køprising med mer.

Alt i alt er dette er faktisk ingen stor klimapolicy, den gir bare 3 prosent av de foreslåtte utslippskuttene. Men det er en tøff policy for å skape attraktive byer – skjønt vi kanskje burde forske og vite mer om hvordan slike byer skal se ut.

En godsstrategi preget av motsigelser

Etatene har gjort mye godt arbeid ved å ta frem et dypt kunnskapsgrunnlag for godstransportene. Men godsstrategien vektlegger to mål samtidig, og det gir problemer – dels skal godsstrategien gi overføring av gods fra veg til sjø og bane, og dels skal den legge til rette for fortsatt effektivisering også på vegsiden.

I blant kolliderer disse målene, hvilket fremgår av NTP-dokumentet, der det på side 36 heter at «ved å øke effektiviteten i godstransporten på veg kan utslippene reduseres, men man kan samtidig komme i konflikt med målet om overføring av gods». Dokumentet sier imidlertid ikke hvilket av målene som skal drive godstransportene.

Tiltakene som er foreslått i dokumentet inkluderer nye spor og terminaler for jernbanen samt tilskuddsordninger for sjøtransport. Men intet sies om prising av tung transport på veg.

Den foreslåtte godsstrategien er i sum for utydelig til å peke frem mot et 2030 da 30 prosent av lastebilene ifølge NTP-dokumentet skal vare nullutslippskjøretøy.

ITS må påvirke investeringene frem mot 2050

NTP-dokumentet dekker prioriteringer i perioden 2018–2029, og vi vet at infrastruktur har en levealder på oppimot 50 år. Vi har å gjøre med en horisont som ligger lengre frem i tid enn 2050. Dokumentet beskriver tiltak for intelligente transportsystemer (ITS-tiltak) som inkluderer informasjonstjenester, overvåking og trafikkstyring. Men hvor er kjøretøyene – de som skal bruke infrastrukturen i fremtiden?

Disse kjøretøyene kommer til å stille nye krav til infrastrukturen – de kommer til å kreve mindre vegkapasitet og kan kjøres trafikksikkert også på svingete norske veger. Kunnskapen om dette burde påvirke hvilken infrastruktur vi planlegger, men NTP-dokumentet gjør ikke den koblingen.

Flere av de nye ITS-teknologiene gir bedre trafikksikkerhet, men vi vet at vi som privatpersoner med det første ikke kommer til å kjøpe kjøretøy med all tilgjengelig ITS-teknologi (TØI rapport 1450/2015). Nå kan man si at kjøretøy ikke er NTPs ansvar. Men NTP-dokumentet har lagt frem en klimastrategi som til 90 prosent er basert på nye kjøretøy. Når NTP skal ha insitamenter for å innføre nye lavutslippskjøretøy, burde man tenke på ny ITS-teknologi i kjøretøyene samtidig.

En motorvegplan verdt 1/7 av oljefondet – eller noe mer moderne?

NTP-dokumentet presenterer en motorvegplan verdt 1106 milliarder kroner, forklart med at «en ytterligere satsing på motorveger og høyhastighetsveger vil bidra til å forsterke riksvegnettets hovedfunksjon, som er å binde regioner og landsdeler sammen».

Vi vet fra planer i andre land at motorvegplaner er dyre og at de krever mye trafikk for å bli samfunnsøkonomisk lønnsomme. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i den norske motorvegplanen er ifølge NTP-dokumentet minus 680 milliarder kroner.

Et tap i størrelsesordenen 10 prosent av oljefondet, altså; nettonytten per budsjettkrone er minus 0,53. Dette er ingen lysende investering.

Vi vet også at et høyhastighetsvegnett medfører økt trafikk, NTP anslår 4–5 prosent mer trafikk i 2050 enn om vi ikke skulle få et slikt nett.

Motorveg er en vegtype der påkjøring og avkjøring er regulert og som dermed gir en fri flyt av trafikken. De første motorvegene ble bygget i Italia på 1920-tallet og senere i Tyskland. Kanskje finnes det i fremtiden mer moderne typer veger som gir mindre ulønnsomme prosjekter? Kanskje kan vi regulere påkjøring, avkjøring og flyt på en ny måte?

Antall kjøretøy som kan bruke en veg – «flyten» – bestemmes av avstanden mellom kjøretøyene. Når vi kjører, vet vi at kjøretøyet foran oss plutselig kan stoppe, men vi vet ikke om det vil være snakk om en «hurtig brems» eller en «langsom brems». For å være sikre må vi velge en avstand til kjøretøyet foran oss som tar høyde for en «hurtig brems» og inkluderer vår egen reaksjonstid.

Når vårt kjøretøy er utrustet med automatisk fartstilpassing (ACC), bremser det hvis kjøretøyet foran bremser, systemet reduserer den sikkerhetsavstanden som ellers ville være påkrevet for å ta hensyn til vår reaksjonstid. Dersom kjøretøyene dessuten kan kommunisere med hverandre (gjennom Cooperative ACC), vet systemene hvilken type kjøretøy vi har to, tre eller flere biler foran oss, og de kan tilpasse avstanden deretter. I teoretiske modeller reduseres avstanden så mye at vegkapasiteten øker med kanskje tre ganger ^[1]

Anta at tre ganger er optimistisk når vi tester dette i virkeligheten. Vi kan kanskje øke kapasiteten med bare to ganger eller med bare 50 prosent. NTP-dokumentet tar utgangspunkt i at biltrafikken øker med 50 prosent til 2050. Med ny ITS-teknologi burde den foreslåtte 1106 milliarder kroner store motorveginnvesteringen kunne bli både billigere og mer effektiv.

Vi ville fortsatt kunne skape et vegnett som binder regioner og landsdeler sammen, men ikke bare ved hjelp av asfalt.

NTP-dokumentet har et kapittel om ITS, men det må utvikles og konkretiseres.

Har vi gode prosjekter for en større ramme?

I NTP-dokumentet heter det at «Samfunnsøkonomisk lønnsomhet har vært et sentralt kriterium i rangeringen av prosjekter (…).» Den endelige NTP-en som grunnlagsdokumentet gir forslag til har av oppdragsgiveren, Samferdselsdepartementet, fått en økonomisk planramme som skal brukes effektivt. Her skal det ikke være en fordeling mellom trafikkslagene av den typen som man kunne få følelsen av da man leste den forrige NTP-en.

Det samlede budsjettet i den kommende NTP-en er på 716 milliarder kroner i basisalternativet over 12 år. Over en tredjedel, 240 milliarder kroner, er prioritert til bymiljøavtaler og belønningsordning eller er i utgangspunktet bundet opp – ikke minst i departementets definerte prosjekter, i besluttede tunnelsikkerhetstiltak og i penger øremerket til Nye Veier AS. Om denne tredjedelen er godt anvendt, kan vi ikke si noe om utfra det foreliggende NTP-dokumentet.

Dertil avsetter NTP-dokumentet 39 prosent, eller 280 milliarder kroner, til drift og vedlikehold av jernbane og veg – penger som vi må formode vil bli effektivt anvendt.

Det som gjenstår etter diverse andre tiltak er i basisrammen 34 milliarder kroner (5 prosent av budsjettet) til nye investeringer. I det mest lønnsomme alternativet i basisrammen har etatene prioritert 10 samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter som i hovedsak ligger omkring Oslo og i nord.

Men i en høyeste rammen med 152 milliarder kroner i nye prosjekter (16 prosent av rammen) finnes det ikke tilstrekkelig med lønnsomme prosjekter. Det finns da ikke samfunnsøkonomiske argumenter for et så høyt budsjett.

Enten bør vi ikke gi så mye penger til samferdsel i årene som kommer som dem vi finner i den høyeste rammen, eller så bør vi be NTP-dokumentforfatterne gå hjem igjen og designe om de tiltakene som er prioritert i denne rammen.

Nye grep må gi bedre lønnsomhet før vi kan argumentere for et stort samferdselsbudsjett.

Fotnoter:

[1] P. Tientrakool, Y.-C. Ho, and N. Maxemchuk. Highway capacity benefits from using vehicle-to-vehicle communication and sensors for collision avoidance. In Proceedings of the IEEE Vehicular Technology Conference, pages 1--5, 2011