Rattsø-utvalget, også kalt Produktivitetskommisjonen, vil ha mer produktivitet i Norge. Den anbefaler å prioritere vegprosjekter etter beregnet samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det innebærer å se bort fra det norske befolknings- og næringsmessige landskapet når infrastrukturen skal videreutvikles. Slik kan vi bli mer lik svenskene i bruk av netto nytte som investeringskriterium. Svakhetene i regneverktøyet burde heller vært viet oppmerksomhet.

Nylig kom Produktivitetskommisjonen (PK) med sin delinnstilling NOU 2015:1 (Finansdepartementet 2015), mens transportetatene (Statens vegvesen, Jernbaneverket samt Kystverket) og Avinor kom med hovedrapporten fra analyse- og strategifasen i arbeidet med NTP 2018–2027 (Avinor mfl. 2015).

PK har kalt kapittel 18 «Samferdselssektoren», en for øvrig ganske misvisende tittel siden kapittelet nesten utelukkende handler om veg. Det er synd, siden et skråblikk på ressursbruken i jernbanesektoren også ville vært på sin plass, og kanskje særlig et skråblikk på forholdet mellom ressursbruken i disse to delene av samferdselssektoren.

Kapittelet setter investeringspraksisen i vegsektoren i fokus. PKs ankepunkt er at den samlede porteføljen av vegprosjekter ikke oppviser samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det er PKs grunnleggende standpunkt at «det på alle nivåer i planprosessene, fra Storting og Regjering til de regionale veikontorene, bør legges økt vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Statens vegvesen bør bli pålagt i større grad å sile ut ulønnsomme prosjekter på et tidlig stadium» (side 487).

Det distriktspolitiske elementet i norsk politikk står ikke spesielt høyt i kurs hos PK. Det hevdes at «den geografiske organiseringen av Statens vegvesen bidrar (også) til at distriktspolitiske og regionale hensyn tillegges stor vekt» (side 486). Det kan så være, men jeg vil tro at det først og fremst er det norske befolknings- og næringsmessige landskapet som skaper behov for infrastruktur.

Hvordan det prioriteres tiltak innenfor dette landskapet kan selvfølgelig alltids diskuteres. PK erkjenner at detaljert lokalkunnskap er nyttig og viktig i planlegging av samferdselsprosjekter, men denne innsikten motsies ganske umiddelbart med at «Det kan likevel tenkes at lokale hensyn tillegges for stor vekt ved utarbeiding av planforslag på bekostning av en mer helhetlig og lønnsom innretting av den samlede prosjektporteføljen for Statens vegvesen» (side 487).

Kapittel 18 er, slik jeg ser det, preget av to uheldige forhold. For det første, det monofaglige samfunnsøkonomiske lønnsomhetsperspektivet, og, for det andre, at det presenteres en rekke påstander om forhold og sammenhenger som vi dessverre vet for lite om.

Mitt første ankepunkt kunne ganske enkelt imøtekommes ved å ha en åpnere tilnærming til det å prioritere vegprosjekter i en norsk kontekst, og en klargjøring av hvilke forhold det er som i regnestykker gir samfunnsøkonomisk lønnsomhet – viktigst er som kjent sparte tidskostnader. Mitt andre ankepunkt er det vanskeligere umiddelbart å gjøre noe med, siden det har sin rot i mange års unnfallenhet hos ansvarlige myndigheter hva angår finansiering av forsknings- og utredningsvirksomhet omkring sentrale sider ved det som foregår innenfor samferdselssektoren, og måten det foregår på.

Det pekes i kapittel 18 på en rekke årsaker som kan tenkes å ha betydning for det faktum at samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke står sentralt i prosjektprioriteringen. Det heter i PKs tekst at prioriterte prosjekter er resultat av lokale initiativ heller enn overordnede planer; at muligheter for bompenger – mer veg for statlige penger – kan bringe slike prosjekter opp i prioritering lokalt; at ubalanse mellom muligheter for å påvirke et prosjekts utforming og ansvaret for å bære kostnadene har betydning for prosjektporteføljen.

Dette som eksempler, blant mange andre, på mulige årsaker til tingenes tilstand – forhold som vi dessverre ikke har så mye kunnskap om, men som PK benytter i sine forsøk på å forklare tingenes tilstand. Denne tilstanden er, som en av informantene ved et regionalt vegkontor i et nylig avsluttet prosjekt om prioritering av vegprosjekter uttrykte det: «Generelt har jeg vel ikke – gjennom mine år i vegvesenet – følt at det er økonomiske forhold som er fremst i vurderingene når vi drøfter vegprosjekter i regionen. Og det gjør vel ikke noe, tenker jeg».

Manglende oppmerksomhet omkring samfunnsøkonomisk lønnsomhet i målformuleringene for transportpolitikken hevdes også å være blant årsakene til at samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke blir lagt til grunn i porteføljen av vegprosjekter. I NTP 2014–2023 er regjeringens overordnede mål for transportpolitikken formulert slik: «Å tilby et effektivt, tilgjengelig, sikkert og miljøvennlig transportsystem som dekker samfunnets behov for transport og fremmer regional utvikling» (Samferdselsdepartementet 2013, side 17).

Her står det, i tråd med det PK hevder, ingen ting om samfunnsøkonomisk lønnsomhet som overordnet prioriteringskriterium. Det som formuleres, er et sammensatt mål som speiler den norske virkeligheten som transportpolitikken skal virke innenfor.

Det overordnede målet i transportpolitikken er videre oppdelt i fire hovedmål (Avinor mfl. 2012 side 21):

• «Bedre framkommelighet og reduserte avstandskostnader for å styrke konkurransekraften i næringslivet og for å bidra til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret».
• «En visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller skadde i transportsektoren».
• «Begrense klimagassutslipp, redusere miljøskadelige virkninger av transport, samt bidra til å oppfylle nasjonale mål og internasjonale forpliktelser på miljøområdet».
• «Transportsystemet skal være universelt utformet».

Hvert av disse hovedmålene er gitt spesifiseringer i form av delmål.

PKs savn av vektlegging av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i transportpolitikkens målformuleringer, finner heller ikke gjensvar i transportetatene og Avinors nylig framlagte utredning om utfordringer for framtidens transportsystem (Avinor mfl. 2015). Formuleringen der av nytt overordnet mål har fjernet opplistingen av mange mål, men ikke erstattet det med et transportsystem utviklet i tråd med prinsippet om samfunnsøkonomisk lønnsomhet (som det er ønsket av PK), men med det mer intetsigende «Et transportsystem for framtiden» (Avinor mfl. 2015 s 5). Et for meg påtrengende spørsmål er for øvrig hvordan slike endringer av målformuleringer skjer. Gjennom hvilke prosesser?

De fire hovedmålene i forrige NTP, referert til ovenfor, er for øvrig redusert til tre i den nye rapporten fra transportetatene og Avinor om utfordringer for framtidens transportsystem: Framkommelighet, Transportsikkerhet, Klima og miljø. Det fjerde hovedmålet fra 2014–2023 – «Transportsystemet skal være universelt utformet» – er i ny versjon av målene blitt et delmål under hovedmålet Framkommelighet – «F5 Hele reisekjeden skal være universelt utformet» (side 6).

PKs ønske om samfunnsøkonomisk lønnsomhet som prioriteringskriterium innebærer langt på veg å åpne for utelukkende å bygge ut prosjekter i områder hvor det er mulighet for å oppnå store samlede reisetidsreduksjoner for trafikantene som følge av prosjektene. Transportetatene og Avinor har i hovedrapporten fra analyse- og strategifasen fjernet fra målhierarkiet formuleringer i forrige NTP-arbeid om «reduserte avstandskostnader for å styrke konkurransekraften i næringslivet og for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret». Dette gjør det enklere, vil jeg tro, å legge tradisjonell samfunnsøkonomisk lønnsomhet til grunn. For det er et empirisk faktum at de tradisjonelt samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjektene er å finne i visse vegregioner – hyppigst i vegregion øst.

Også andre endringer i delmålene i den nye NTP-utredningen er interessante. Spesielt merker jeg meg et forsterket klimagassmål. I siste versjon heter det at et av hovedmålene skal være «reduserte klimagassutslipp», mot tidligere formulering om å «begrense klimagassutslipp». Også jordvernet er skjerpet – tapet av dyrket jord skal reduseres, mens den tidligere formuleringen var «begrense inngrep i dyrket jord».

Formuleringen i Hovedmål 3 (2014–2023) om å bidra til å oppfylle nasjonale mål og Norges internasjonale forpliktelser på miljøområdet er tatt bort i den nyeste versjonen av måltreet. Dette vil jeg tro er interessant for PKs perspektiv på hvordan det skal prioriteres ved utvikling av samferdselsinfrastrukturen. I kapittel 18 (side 497) framhever PK at bibetingelser som internasjonale forpliktelser «kan bidra til å vri ressursutnyttelsen i retning av lavere lønnsomhet og mindre effektiv ressursbruk» (side 497). Nå kan det selvfølgelig tenkes at transportetatene i sin hovedrapport har fjernet henvisningen til de internasjonale forpliktelsene fordi det er en selvfølge at slike skal innfris, men det kan også tenkes at formuleringen er fjernet for å gjøre visse typer prosjekter lettere å realisere – ved å fjerne litt ubehagelige bibetingelser.

PK hevder at «det synes å mangle en helhetlig strategi for hvordan transportsystemet skal se ut i framtiden basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet. En slik strategi vil tilsi å bygge ut de mest lønnsomme strekningene først, og at mindre lønnsomme prosjekter utsettes til trafikkgrunnlaget har blitt større» (s 476).

Det er vanskelig ikke å ønske seg samfunnsøkonomisk sett gode løsninger. Problemet med PKs tilnærming er de underliggende forholdene som i regnestykkene gir positiv samfunnsøkonomi. Den umiddelbare reaksjonen stilt overfor sitatet foran, er derfor at om den skisserte strategien fra PK følges opp, vil det neppe bli særlige grunner til å bygge andre steder senere, siden trafikkgrunnlaget neppe vil bedres om infrastrukturen ikke utvikles kontinuerlig også i de områder av landet der trafikkgrunnlaget ikke er stort nok til at dagens regnestykker viser samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Slik er Norge og regnereglene for samfunnsøkonomisk lønnsomhet utformet. 

Referanser
Avinor, Jernbaneverket, Kystverket, Statens vegvesen 2015: Nasjonal transportplan 2018–2027. Utfordringer for framtidens transportsystem. Hovedrapport fra analyse- og strategifasen 25. februar 2015

Avinor, Jernbaneverket, Kystverket, Statens vegvesen 2012: Forslag til Nasjonal transportplan 2014–2023

Finansdepartementet 2015: NOU 2015:1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd. Produktivitetskommisjonens første rapport

Samferdselsdepartementet 2013: Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023