For detaljerte konseptvalgutredninger

I transportsektoren blir pengebruk ofte oppfattet som et mål i seg selv, men det viktigste er selvsagt hvordan pengene brukes. Hvorvidt et prosjekt medfører effektiv ressursbruk; om det bidrar til å nå mål som politikerne har satt; om det vil føre til andre positive eller negative virkninger som man må ta med i betraktningen, er selvsagt det viktigste.

For å hjelpe regjeringen med å velge de potensielt mest vellykkede prosjektene, utfører transportetatene såkalte konseptvalgutredninger. En ny masteroppgave skrevet av to personer som til daglig arbeider med vegplanlegging (Aarøe og Egeland, 2018) har evaluert ordningen og peker på at den kan gjennomføres enklere og bedre.

Hvordan sikre vellykkede prosjekter?

I likhet med mange andre land har Norge lang erfaring med mislykkede prosjekter som både har opplevd store kostnadsoverskridelser og ført til lav eller ingen nytte for samfunnet. Heldigvis, for skattebetalerne, gjennomføres store statlige prosjekter i dag innenfor et rammeverk som både skal sikre kostnadskontroll og ikke minst at de riktige prosjektene gjennomføres.

I 2000 innførte Finansdepartementet et krav om ekstern kvalitetssikring av beslutningsunderlaget for de største statlige investeringsprosjektene med en antatt investeringskostnad over 750 millioner kroner.

Ordningen består i dag av to kontrollpunkter. Det første er en kvalitetssikring av selve konseptvalget før regjeringen kan beslutte å etablere et forprosjekt (KS1). Det andre er en kvalitetssikring av kostnadsestimat og styringsunderlag før Stortinget tar stilling til et investeringsforslag (KS2).

Til sammen innebærer dette at transportetatene må gjennomføre grundige tidligfaseutredninger før prosjektene eventuelt kan bli godkjent av Stortinget. Prosessen kan enkelt beskrives som i Figur 1 under.

Figur 1: Statens prosjektmodell

Tanken er at det er billigere å bruke litt mer penger på planlegging og kvalitetssikring enn å sløse bort masse på å velge feil prosjekt.

Prosjekt i tidligfasen: valg av konsept

Begrepene konsept og konseptvalg er sentrale i prosjekters tidligfase. Helt generelt mener en med uttrykket «konsept» en tankekonstruksjon som er ment å skulle bidra til å løse et problem eller tilfredsstille et behov.

Konseptet skal være prinsipielt i den forstand at en kan tenke seg flere konsepter som alternative løsninger av et gitt problem. Dette betyr at konseptene er ulike, men at alle har enkelte felles egenskaper som gjør dem egnet til å løse samme problem. Med prinsipielt menes også at konseptene ikke bare er varianter av én bestemt løsning.

Konseptvalgutredningen (KVU) er derfor den første og en sentral del av tidligfaseutredningene i det som senere kan bli et prosjekt. Dette er ikke noe som transportetatene setter i gang på eget initiativ, men noe som følger av en bestilling og et mandat fra Samferdselsdepartementet. Mandatet skal gi politiske føringer for prosessen, men skal også legge opp til en så åpen og fordomsfri prosess som mulig.

En KVU skal bestå av fire deler: En behovsanalyse, et overordnet strategidokumentet, et overordnet kravdokumentet og en alternativanalyse. De fire dokumentene utgjør en logisk sekvens, se Figur 2.

Figur 2: Hoveddelene i en konseptvalgutredning

I behovsanalysen skal det prosjektutløsende behovet konkretiseres og være førende for arbeidet med å lage tiltaksspesifikke mål (Pil 1).

Behov utover det prosjektutløsende behovet, så som relevante overordnede politiske mål, behovet for å maksimere ønskede sideeffekter og å minimere ulemper, ivaretas i tiltaksspesifikke krav til konseptene. (Pil 2).

Mål skal bygge på det prosjektutløsende behovet. Samfunnsmålet skal relateres til den samfunnsutviklingen som virkningen av tiltaket skal bygge opp under, og effektmålet skal relateres til virkningen for brukerne. Mål vil også være kilde for krav til konseptene, og ivaretas gjennom bruk av resultatindikatorer for samfunnsmål og effektmål (Pil 3).

I alternativanalysen gjøres samfunnsøkonomiske lønnsomhetsberegninger for alle konsekvenser som kan regnes om til kroner. Samtidig gjøres det en vurdering av ikke-prissatte konsekvenser som for eksempel inngrep i uberørt natur (Pil 4 og 5).

Med utgangspunkt i alternativanalysen og en samlet vurdering av prissatte og ikke-prissatte konsekvenser skal det gjøres en rangering av alternativene. Etatens anbefaling gjennomgås av eksterne kvalitetssikrere før regjeringen bestemmer om man skal utrede ett eller flere konsepter videre eller ikke.

Evaluering av ordningen

Statens prosjektmodell, som starter med en konseptvalgutredning, skal sikre gode strategiske valg og at vi ikke bruker ressurser på verken å utrede eller gjennomføre prosjekter som senere viser seg å ikke være relevante for brukere eller for samfunnet.

Samtidig innebærer ordningen omfattende krav til dokumentasjon som kan innebære stor ressursbruk for de aktuelle etatene. Det er derfor viktig at konseptvalgutredninger gjennomføres på en slik måte at de er i tråd med intensjonene. Masteroppgaven hadde derfor som hensikt å evaluere KVU-ordningens styrker og svakheter med hensyn på tre temaer: økonomi, kvalitet og tid:

1. Hvordan bidrar ordningen med KVU til å gjøre strategiske valg for offentlige investeringer?

2. Hvilke hensyn vektlegges ved konseptvalg i KVU, KS1 og regjering?

3. Hva kan eventuelt effektiviseres ved ordningen?

For å besvare disse spørsmålene ble det gjort en litteraturstudie, en case-studie av 14 KVU-er og intervjuer med 14 personer fra forvaltningen, akademia og konsulentbransjen.

Det strategiske perspektivet forsvinner i detaljene

Den generelle metodikken oppfattes som god og velegnet for å legge opp til beslutningsgrunnlag som på en god måte kan benyttes til å gjøre strategiske valg for de fremtidige offentlige investeringsprosjektene. Mye av arbeidet som gjøres med behov, mål og krav virker å være godt utført og bidrar til å belyse godt hvilke problem man ønsker å løse med et eventuelt tiltak.

Praksisen for streknings-KVU-er virker derimot til å være mer detaljfokusert enn det som er hensiktsmessig i konseptfasen, og mye av detaljene og det kvantitative som inkluderes i beslutningsgrunnlaget virker unyttig for de strategiske valgene som skal tas.

I praksis ender man ofte med å utrede ulike varianter av samme konsept, som for eksempel trasévalg, noe som heller burde gjøres i den påfølgende konsekvensutredningen som er en del av kravene i plan- og bygningsloven.

Årsaken til detaljfokuset virker å i hovedsak være for smale bestillinger og for detaljerte mandat. Mulighetsrommet blir for snevert, og man risikerer å ikke få frem de beste konseptene. Et flertall av KVU-ene inneholder ikke reelle konseptuelle valg. Smale bestillinger gjør også at samfunnsmål og effektmål i KVU-ene ofte er svært like, og lite prosjektspesifikke.

Ulik vektlegging av samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Transportetatenes KVU-er anbefaler oftest det konseptet som gir best måloppnåelse. KS1-konsulentene vektlegger derimot prissatte virkninger og netto nytte tyngst. Regjeringsbeslutningen er i tre av fire tilfeller enig i tilråding fra KVU.

Ikke-prissatte konsekvenser som for eksempel inngrep i uberørt natur, tap av matjord, mm. vektlegges i liten grad.

Bruken av måloppnåelse som utvelgelseskriterium er omdiskutert. Teorien bak konseptvalgutredninger er basert på kvalitative vurderinger i den strategiske fasen. Likevel vektlegger kvalitetssikrerne detaljerte resultater fra den samfunnsøkonomiske analysen, som vil være omfattet av stor usikkerhet i denne delen av prosjektutviklingen. Transportetatenes vektlegging av måloppnåelse er et forsøk på å ta hensyn til dette, men samtidig er måloppnåelse ofte sterkt korrelert med elementer i den samfunnsøkonomiske analysen.

Færre, enklere og mer strategiske utredninger

Ordningen med konseptvalgutredning med påfølgende ekstern kvalitetssikring fremstår som en velegnet metode for å forhindre feilinvesteringer og kostnadsoverskridelser. Transportetatene er imidlertid kritiske til deler av ressursbruken.

Produksjon av KVU-rapport, ekstern kvalitetssikring og regjeringsbeslutning tar tid – i gjennomsnitt tar denne prosessen mellom tre og fire år. Interessant nok er tidsbruken den samme eller høyere i dag enn da ordningen først ble innført. Kostnaden er heller ikke ubetydelig.

Å utarbeide en KVU koster i snitt rundt 10 millioner kroner. I tillegg kommer kostnaden til ekstern kvalitetssikring og Samferdselsdepartementets kostnader. Summerer man dette opp med antall KVU-er som er gjennomført av Vegvesenet og Jernbaneverket/Jernbanedirektoratet siden oppstarten, gir det en kostnad på ca. 850 millioner kroner.

I en del tilfeller eksisterer det ikke reelle konseptuelle valg. Skal E6 gjennom Gudbrandsdalen oppgraderes, må man enten utrede fantasifulle (og kanskje urealistiske) konsepter eller så bruker man mye ressurser på detaljer som ikke nødvendigvis er i tråd med ordningens formål.

Detalj- og prosjektfokuset starter ofte med bestillingen fra Samferdselsdepartementet. Ofte er mandatet direkte styrende for hvilke konsept som er aktuelle. Det drar fokuset vekk fra det konseptuelle.

Det kan derfor være hensiktsmessig å vurdere endringer som både kan øke relevansen til KVU-ene som produseres og som innebærer en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Oppgaven anbefaler å gjennomføre noe færre konseptvalgutredninger. Der det ikke er reelt ulike konsept, burde alternativene heller utredes gjennom regional plan eller gjennom kommunedelplan. For transportsystemer i by eller kontroversielle megaprosjekter kan det derimot være hensiktsmessig å bruke mer ressurser på utredning.

Det kan være rom for å forenkle enkelte konseptvalgutredninger. Den økende detaljeringsgraden reflekterer i liten grad den betydelige usikkerheten på dette planstadiet. Mer informasjon innebærer ikke alltid bedre beslutninger.

Konseptvalgutredninger er basert på minstekrav til hva som skal utredes, og transportetatene har også utarbeidet maler for hvordan arbeidet skal gjennomføres. Hovedinntrykket er at gjennomføringen fungerer godt og at kvaliteten på KVU-ene er bedre nå enn tidligere.

Likevel kommer det stadig nye elementer inn i utredningene uten at man tar noe ut. Et tydeligere rammeverk fra Finansdepartementet eller fra Samferdselsdepartementet kan bidra til å redusere den samlede ressursbruken.

Avsluttende merknader

Statens prosjektmodell bygger faglig på samfunnsøkonomisk analyse, systemanalyse og prosjektteori. Hensikten er bedre konseptvalg og større nytte for samfunnet på sikt.

De færreste land har tilsvarende ordninger og norsk praksis og resultater vekker interesse internasjonalt.

Det kan likevel være rom for forbedring. Alle aktører – departement, fagetater, kvalitetssikrere og omverdenen – vil være tjent med at man ser på muligheter for å gjøre ting bedre og smartere.

Referanse

Aarøe, H.D. og Egeland, S., 2018. Evaluering av konseptvalgutredninger i transportsektoren. Masteroppgave i veg og jernbane. Trondheim: Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.