Du er her

I megaprosjektenes tidsalder kan mye gå galt

I samferdselssektoren kan man få inntrykk av at jo større et prosjekt er, jo mer nyttig er det for samfunnet. I noen tilfeller kan det stemme, men såkalte megaprosjekter er først og fremst forbundet med stor usikkerhet, og fallgruvene er mange.

Av Morten Welde
Artikkelforfatteren arbeider i forskningsprogrammet Concept på NTNU

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Vignett innspillVegprosjektene blir stadig større. Målt i faste kroner har gjennomsnittlig anleggsstørrelse blitt mer enn doblet fra årtusenskiftet. Mens større vegprosjekter kun unntaksvis var større enn én milliard kroner for 15–20 år siden, er det snart heller regelen enn unntaket at de er det.

Både andel og antall store prosjekter øker. Det skyldes både en sterk kostnadsvekst i bygge- og anleggsbransjen og at Statens vegvesen bygger lengre strekninger fremfor korte parseller.

Det er ingenting oppsiktsvekkende med et vegprosjekt til noen milliarder, men de siste årene har vi også fått eksempler på såkalte megaprosjekter – store, teknologisk komplekse prosjekter som tar mange år å gjennomføre, har en lang rekke interessenter og typisk koster mist 10 milliarder kroner å bygge.

I Norge er planene om ferjefri E39, som foreløpig er kostnadsberegnet til 340 milliarder kroner, det beste eksempelet. Tanken er at hvis vi erstatter de sju ferjesambandene, som i dag frakter drøye 15 000 kjøretøy per dag, med broer eller tunneler, så vil dette gi stor nytte for samfunnet.

Foreløpig har ikke Stortinget sagt ja til noen av fjordkrysningsprosjektene, og samfunnsnytten av mange av prosjektene er omdiskutert, men før man tar de endelige beslutningene, kan det være nyttig å se hen til andre megaprosjekter i andre deler av verden. For det viser seg at ting sjelden blir helt som man har tenkt seg.

Megaprosjektenes tidsalder

Å krysse fjorder og hav har vært en av menneskenes evige ambisjoner, først med skip og senere med broer og tunneler – ikke minst i øynasjonen Danmark.

Kart av Femern-forbindelsen

Etter at danskene tidligere har muliggjort tørrskodd overfart over Storebælt og Øresund med spektakulære broer, står nå ferjesambandet mellom Rødbyhavn i Danmark og Puttgarten i Tyskland for tur.

Den mer enn 18 kilometer lange tunnelforbindelsen blir fem ganger så lang som Øresundstunnelen og tre ganger så lang som Trans-Bay Tube Bart Tunnel i San Francisco, som i dag er verdens lengste senketunnel.

Mens Femernbælt-prosjektet er planlagt igangsatt innen to år, er et annet spektakulært fjordkrysningsprosjekt under planlegging i en annen del av Norden:

I Finland utreder de nå tunnel under Finskebukta mellom Helsinki og Tallinn. Tunnelens lengde vil bli mellom 60 og 80 kilometer lang, avhengig av traséen, og den vil dermed kunne bli den lengste undersjøiske tunnelen i verden.

Spektakulære fjordkrysninger er ikke begrenset til Norden. I Italia er bro over Messinastredet mellom fastlandet og Sicilia tilbake på agendaen, og forkjemperne for en jernbanetunnel mellom Irland og Storbritannia har aldri gitt opp håpet etter å ha arbeidet utrettelig for prosjektet i over 100 år.

På landjorda er de vegteknologiske utfordringene mindre, men de finansielle tilsynelatende uproblematiske. I Storbritannia planlegger man å bruke over 200 milliarder kroner på en høyhastighetsbane mellom London og Nord-England, og i Sverige er man fast bestemt på å bygge Ostlänken, en jernbane mellom Stockholm og Linköping, til tross for at kostnaden er beregnet til over 50 milliarder kroner og til tross for at den er dundrende samfunnsøkonomisk ulønnsom.

Mange fallgruver

I planleggingen av megaprosjekter er det en rekke forhold som gjerne oversees. Flyvbjerg (2016) har foreslått 10 vanlige fallgruver som planleggere og beslutningstakere må være oppmerksomme på:

  1. Megaprosjekter har høyere usikkerhet enn andre prosjekter på grunn av deres lange tidshorisont og mange grensesnitt mot andre prosjekter og aktører.
  2. Lang planleggingstid kan øke risikoen for at nøkkelpersonell forsvinner og at samfunnets krav og forventninger øker. Konsekvensene av mange årsaker kan forsterkes ved at det tar lang tid.
  3. Antall interessenter er høyt, og disse kan ha mange og motstridende interesser samt ulik grad av finansiell forpliktelse.
  4. Teknologiske løsninger er sjelden hyllevare. Det reduserer antall referanseprosjekter og muligheten for å lære av tidligere prosjekter.
  5. Konseptvalget tas på et tidlig tidspunkt, og den politiske forpliktelsen til én bestemt løsning oppstår tidlig. Da overser man bedre og billigere løsninger.
  6. Asymmetrisk informasjon og ulike insentiver øker risikoen for opportunistisk adferd blant aktørene.
  7. Prosjektets omfang øker alltid over tid.
  8. «Sorte svaner», det vil si uventete hendelser som er vanskelige å forutsi, men som har store konsekvenser, er langt vanligere enn i mindre prosjekter.
  9. Kompleksitet er undervurdert og uventede hendelser vanligere. Det fører til at tidsplan og kostnad undervurderes.
  10. Som en konsekvens er planer for både tid, kostnad, kvalitet og effekter uriktig fremstilt, og forventningene til hva megaprosjekter kan levere er overdrevet.

Megaprosjekter er minst like vanlige utenfor transportsektoren – idrettsarrangement, IKT-prosjekt, atomkraftanlegg og program for å utrydde fattigdom …

Listen er lang og forventningene store. Dessverre har ikke resultatene alltid stått i stil med ambisjonene.

Lengre tid, høyere kostnad og mindre nytte enn planlagt

Det positive med denne typen spektakulære prosjekter er at både planer og effekter normalt blir godt dokumentert.

Dessverre taler denne dokumentasjonen sitt tydelige språk. Ni av ti megaprosjekter blir dyrere enn planlagt, selv hvis vi sammenlikner med det siste budsjettet (som gjerne er mye høyere enn det første anslaget).

Overskridelser opp til 50 prosent av budsjettet er vanlig, overskridelser over 50 prosent ikke uvanlig. Jubilee-linjen i London overskred budsjettet med 80 prosent; Denver internasjonale lufthavn med 200 prosent; og Bostons «Big Dig» med 220 prosent.

Eldre megaprosjekt har en, om mulig, enda verre historie. Suez-kanalen overskred budsjettet med 1900 prosent; Concorde-prosjektet med 1100 prosent; og befolkningen i Montreal, Canada, har nettopp blitt ferdig med å betale ned på overskridelsen etter sommer-OL i 1976, som til slutt ble målt til 1300 prosent over opprinnelig budsjett.

Ingen bygger likevel en lang tunnel eller en flyplass for kostnadenes skyld alene. Målet er å oppnå positive effekter for brukerne og derigjennom for samfunnet som helhet. Store kostnader er imidlertid ingen garanti for store positive effekter. Jernbanetunnelen mellom Storbritannia og Frankrike kan i så måte tjene som et tankevekkende eksempel.

Den 50 kilometer lange tunnelen, med en forhistorie på nærmere 200 år, skulle gi de private investorene god avkastning og stor nytte for samfunnet. Etter over 20 års drift har den foreløpig vært en skuffelse.

Prosjektet ble 80 prosent dyrere enn budsjettert, og inntektene de første årene var kun 10 prosent av prognosene. Prosjektet har aldri vært samfunnsøkonomisk lønnsomt, og til tross for at banen kobler en rekke småsteder i Sørøst-England direkte til både London og Paris, er det få økonomiske ringvirkninger å spore ut over den direkte brukernytten.

På bakgrunn av de mange overskridelsene og de skuffende resultatene har Bent Flyvbjerg fra Saïd Business School i Oxford lansert det han har kalt «megaprosjektenes jernlov»: Lengre tid, høyere kostnad og mindre nytte enn planlagt, om og om igjen.

Han har gått så langt som å antyde at et vellykket megaprosjekt, uansett sektor, er et unntak og at regelen snarere er katastrofe både i samfunnsøkonomisk og finansiell forstand.

Paradoksalt nok har megaprosjekter aldri vært vanligere og store prosjekter synes å være den foretrukne strategien for å oppnå positive effekter, i økende grad også i Norge.

Gir store prosjekter større nytte?

Megaprosjekter er omfattet av stor offentlig interesse og gir stor politisk prestisje, men som vi har sett innebærer de også stor risiko for kostnadsoverskridelser og forsinkelser. De er krevende å håndtere budsjettmessig og kan gi omdømmetap for de ansvarlige.

Til tross for stor usikkerhet og mange fallgruver, fortsetter vi tilsynelatende å gjøre de samme feilene om igjen. Det kan skyldes en antakelse om at jo større et prosjekt er, jo større blir samfunnsnytten.

Jeg kjenner ikke til noen undersøkelser av sammenheng mellom prosjektstørrelse og nytte for samfunnet. Jeg har derfor gjennomgått Statens vegvesens lønnsomhetsstrategi for inneværende NTP 20142023.

I lønnsomhetsstrategien er investeringsprosjektene rangert kun etter netto nytte per budsjettkrone. Den inneholder med andre ord de mest lønnsomme vegprosjektene som har vært planlagt de siste årene.

Kun et par av disse kan karakteriseres som megaprosjekter, og disse kan bli en del av ferjefri E39 – Rogfast og Hordfast som på det tidspunktet (2012) var kostnadsberegnet til henholdsvis 6,5 og 16,7 milliarder (2011) kroner.

Siden da har kostnadsanslaget for disse to prosjektene som kjent doblet seg og kan slik sies allerede å ha falt i en eller flere av Flyvbjergs 10 fallgruver.

Figuren under viser sammenhengen mellom prosjektstørrelse (målt i 1000-kroner) og netto nytte over anleggskostnad for de 58 mest lønnsomme prosjektene som kunne inngått i NTP 2014–2023. Hordfast, med en NN/K på 0,4 er for enkelhets skyld tatt ut av utvalget siden det er så mye større enn de øvrige. 


Selv om figuren ikke inneholder noen megaprosjekter av internasjonalt format gir den en klar indikasjon på at det for ordinære vegprosjekter ikke er noen sammenheng mellom avkastning for samfunnet og prosjektenes størrelse.

Tvert imot virker det som om det er en svak negativ sammenheng mellom prosjektstørrelse og lønnsomhet.

Så vil kanskje noen innvende at den samfunnsøkonomiske analysen ikke fanger opp alt, og det er selvsagt riktig, men de seriøse utredningene av økonomiske ringvirkninger viser alle at dette kun vil utgjøre et mindre tillegg til brukernytten i noen prosjekter.

Når vi i tillegg vet at underbudsjettering og overoptimisme oftere gjør seg gjeldende i megaprosjekter enn i andre prosjekter, er det grunn til å behandle disse med en viss skepsis. I megaprosjektenes tidsalder kan mye gå galt.

Referanser
Flyvbjerg, B., 2016. Introduction: The Iron Law of Megaproject Management. Under utgivelse i:  Flyvbjerg, B. (red.), The Oxford Handbook of Megaproject Management, Oxford: Oxford University Press

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS