Jeg vil derfor i denne artikkelen redegjøre for hva samfunnsøkonomiske analyser i vegsektoren er og ikke er. Jeg vil også kommentere noen myter og oppfatninger.

Samfunnsøkonomiske analyser er et fagfelt, men ingen eksakt vitenskap. Det er en systematisk metode for å beregne og vurdere fordeler, ofte kalt nytte i beregningene, og ulemper, dvs. hovedsakelig kostnader, slik at disse kan vurderes samlet.

Noen konsekvenser verdsettes i kroner, f.eks. tidsbesparelse, og andre ikke, f.eks. landskapsbilde. Derfor består en samfunnsøkonomisk analyse både av konsekvenser som kan verdsettes i kroner, kalt prissatte konsekvenser, og ikke-prissatte konsekvenser (se figur).

En stor del av nytten kommer trafikantene til gode, kalt trafikantnytte. For å beregne denne nytten trenger vi derfor tall for hvor mange trafikanter vi kan forvente i fremtiden. Gode transportanalyser og trafikkprognoser er derfor avgjørende for beregning av trafikantnytte. Det er utfordrende å beregne trafikkmengde svært langt frem i tid. Finansdepartementet har bestemt at analyseperioden skal være 40 år.

De viktigste prissatte konsekvenser er tidskostnader, kostnader til drift av kjøretøy, ulykkeskostnader, støykostnader, driftskostnader for kollektivtrafikken, drifts- og vedlikeholdskostnader for vegene og ikke minst investeringskostnadene.

De ikke-prissatte konsekvenser er vanligvis landskapsbilde, nærmiljø og friluftsliv, naturmangfold, kulturmiljø og naturressurser.

De ikke-prissatte konsekvensene vurderes på en systematisk måte med hensyn til verdi og omfang på en skala fra «Meget stor negativ konsekvens» til «Meget stor positiv konsekvens».

Det er ofte mest fokus på prissatte konsekvenser, da det er lettere å forholde seg til kroner enn til vurdering av positiv eller negativ konsekvens av for eksempelvis landskapsbilde.

Prissatte konsekvenser beregnes for hvert år i en 40-årsperiode og neddiskonteres med 4 % rente fastsatt av Finansdepartementet. Summen kalles nåverdi.

Et prosjekt defineres som samfunnsøkonomisk lønnsomt med hensyn til prissatte konsekvenser når samlet nytte over 40 år, regnet om til nåverdi, er større enn kostnaden ved å gjennomføre tiltaket inklusive drift og vedlikehold i 40 år. Da er netto nytte positiv, og teoretisk beregnet avkastning er større enn 4 % årlig. I daglig tale kan vi da si at tiltaket smaker mer enn det koster. Er netto nytte negativ, blir det omvendt.

Det er en uløst pedagogisk utfordring at begrepet «lønnsomhet» knyttes til beregnet netto nytte for prissatte konsekvenser. «Lønnsomt» i denne noe snevre betydning oppfattes gjerne som synonymt med fornuftig og klokt, men er ikke nødvendigvis det, fordi det også er andre mål enn samfunnsøkonomi å ta hensyn til.

Sum prissatte konsekvenser i millioner kroner presenteres fordelt på trafikanter, operatører (kollektivselskap, mm.), det offentlige og samfunnet for øvrig.

Det er utfordrende å sammenstille en analyse som inneholder både beregning av prissatte konsekvenser og vurdering av ikke-prissatte konsekvenser, da de ikke kan summeres til en felles enhet.

Metoden for samfunnsøkonomiske analyser nedfelt i Statens vegvesens håndbok «V712 konsekvensanalyser» er primært utviklet for å kunne sammenligne ulike alternativ på kommuneplannivå, siden det kreves nokså detaljerte inngangsdata. Metoden brukes også i stor utstrekning som grunnlag for beslutninger i konseptvalgutredninger (KVU) og til prioritering mellom store prosjekter og tiltak i Nasjonal trans-port-plan (NTP) samt ved forskjellige spesialutredninger.

Det er spesielt utfordrende å prioritere mellom ulike prosjekter på grunnlag av samfunnsøkonomiske analyser, bl.a. fordi prosjektene kan ha svært ulik detaljeringsgrad. Jeg leser i departementets retningslinjer for NTP 2018–2029 at etatenes forslag til prioriteringer innen alle rammenivå samlet sett skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme, riktignok hensyn tatt til ikke-prissatte konsekvenser. Disse vil imidlertid generelt trekke i negativ retning. Når jeg samtidig leser i Riksvegutredningen 2015 at ressursbehovet for å bygge ut riksvegnettet til ønsket standard er grovt anslått til 1000 milliarder kroner, og dette tilsvarende grovt anslått gir en negativ netto nytte på 200 mrd. kr, så ser vi at de som jobber med etatenes forslag til prioritering har en svært utfordrende oppgave.

Samfunnsøkonomiske analyser vil derfor måtte være ett av flere forhold som vurderes i prioritering mellom prosjekter. Vi har også en rekke mål, både nasjonalt i NTP og for prosjekter og strekninger. Dette kan eksempelvis være en bestemt vegstandard/vegbredde for en sammenhengende strekning. Målene kan være innbyrdes i konflikt og ikke nødvendigvis basert på samfunnsøkonomiske kriterier.

Derfor vil det kunne være gode grunner til å prioritere prosjekter med negativ netto nytte.

I tillegg skal regionale virkninger og fordelingsvirkninger vurderes. Det er for tiden stor oppmerksomhet på slike vurderinger, som gjerne betegnes som mernytte.

Finansdepartementet er imidlertid klar på at vi ikke har standardisert metodikk for dette, slik at dette må være skreddersydde vurderinger for det enkelte prosjekt i tillegg til den samfunnsøkonomiske analysen.

Prioritering mellom prosjekter og tiltak bør der-for være en balansert avveining mellom mål-oppnåelse, samfunnsøkonomi og andre relevante forhold, eksempelvis mernytte og muligheter for etappevis utbygging og finansiering.

Myter og fakta

1) Norske beregningsmetoder er svake og annerledes enn andre lands metoder.

FEIL! Det er liten forskjell i beregning av samfunnsøkonomi i de nordiske land, Storbritannia og andre sammenlignbare land. Dette har også forskningsleder Harald Minken på Transportøkonomisk institutt tidligere påvist i en artikkel i Samferdsel (Nr. 1/2014). Norge har høstet internasjonal anerkjennelse særlig for hvordan vi behandler ikke-prissatte konsekvenser i våre analyser. Kalkulasjonsrentens størrelse har stor betydning for beregning av netto nytte. For noen år siden ble ny Svinesundbru beregnet lønnsom i Sverige og ulønnsom i Norge. Dette skyldes at kalkulasjonsrenten da var 4 % i Sverige og 7 % i Norge. Nå er kalkulasjonsrenten tilnærmet lik i begge land. En oversikt over kalkulasjonsrenten i EU viser at 17 av 24 land har en kalkulasjonsrente på 4–7 %, og bare syv land har en lavere eller høyere rente enn dette, ref. foredrag av Arnaud Burgess på Concept-symposium 2012.

2) Våre beregningsmetoder er mangelfulle.

DELVIS RIKTIG! Det har imidlertid aldri vært meningen at de samfunnsøkonomiske analysene skal gi et fullstendig svar på hva som er «riktig». Jeg siterer NOU 2012 Samfunnsøkonomiske analyser, der et ekspertutvalg satt ned av Finansdepartementet skriver at «samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tolkes som et oppsummerende mål på hva befolkningen til sammen netto er villig til å betale for et tiltak, og ikke som et mål på hva som er til samfunnets beste i videre forstand».

3) Det legges for lite vekt på samfunnsøkonomiske analyser i prioritering.

TJA! Det er et faktum at i alle fall netto nytte hittil har vært lite vektlagt som prioriteringsgrunnlag, ref. Concept-rapporter 33 og 44. Det blir spennende å se hvordan dette blir i neste NTP med nye retningslinjer for prioritering der samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal tillegges stor vekt. Prioritering har imidlertid alltid vært en avveining mellom faglige råd og politiske preferanser. Hva som er for stor eller for liten vekt er et verdivalg.

4) De flest vegprosjektene er «ulønnsomme».

DELVIS RIKTIG! NTP 2014–2023 viser en samlet positiv netto nytte for veginvesteringer. Selv om det er flere prosjekter med negativ netto nytte enn positiv nytte, er prosjektene med positiv netto nytte relativt bedre enn de med negativ nytte, slik at beregnet netto nytte av statlige investeringsforslag på 104,4 mrd. kr i NTP 2014–2023, er pluss 20,5 mrd. kr.

5) Analysene er svært følsomme for trafikkvekst og andre forutsetninger.

RIKTIG! Det bør derfor fokuseres mer på følsomhetsanalyser for å vise hvordan ulike forutsetninger påvirker beregningene. Spesielt på strategisk utredningsnivå bør det derfor legges mer vekt på relativ forskjell mellom konsepter og alternativer enn på tall for beregnet netto nytte.

6) Analysene beregner bare fordeler for trafikantene.

FEIL! Livsløpsanalyser er med både for byggefase, driftsfase og trafikken på vegen. I tillegg inngår effekter for nærmiljø i form av endringer i støy- og luftforurensingskostnader.

7) Samfunnsøkonomiske analyser er en «black box» som bare gir noen økonomiske tallresultat.

DELVIS RIKTIG! Beregningen gir imidlertid også konkrete tall for tidsbesparelse i minutter, antall færre ulykker, utslipp av CO2 i tonn etc. Etaten bør imidlertid bli flinkere til å presentere dette.

8) Beregnet netto nytte og årlig avkastning kan brukes til investeringer.

FEIL! Det er en misforståelse at «lønnsomme» prosjekter med positiv netto nytte og teoretisk beregnet avkastning større enn 4 % gir penger i kassa som kan brukes til f.eks. veginvesteringer. I motsetning til bedriftsøkonomisk nytte, er beregnet samfunnsøkonomisk nytte dessverre ikke kontante penger som kan disponeres, men et utrykk for hva befolkningen til sammen er villig til å betale for et tiltak basert på verdsettingsstudier, ref. punkt 2 ovenfor.

9) Tidsgevinst for bilister slår uforholdsmessig tungt ut.

DELVIS RIKTIG! Beregningene fanger ikke godt nok opp positive gevinster ved at flere går, sykler eller reiser kollektivt.

Prioritering i vegsektoren vedtas politisk, basert på faglige forslag fra etatene, som igjen er basert på politisk besluttet målstruktur og retningslinjer. Det er fortsatt viktig med faglig utvikling av samfunnsøkonomiske analyser som et viktig grunnlag for Statens vegvesens forslag til prioriteringer i vegsektoren.

Statens vegvesen gjennomfører selvsagt de tiltak som blir politisk besluttet gjennom NTP og budsjettvedtak, uavhengig av om de samsvarer med etatens forslag til prioritering, eller ikke.