Du er her

Jernbanereformen og andre saker:

Mangelfullt utredet

Jernbanereformen, det nye veiselskapet, flypassasjeravgiften … Disse er ifølge kronikkforfatterne eksempler på saker som ble mangelfullt utredet på forhånd, saker som viser at det kan være fornuftig å få inn bestemmelser om krav til Regulatory Impact Assessment (RIA) i norsk lovverk.

Av Nils Fearnley og Arvid Strand
Forskere ved Transportøkonomisk institutt (TØI)

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Kronikk vignettDet er et gyllent prinsipp i norsk forvaltning og politikk at det skal fattes informerte beslutninger. Dette innebærer at det er et krav om at saker som bringes fram til beslutning i politiske forsamlinger skal være utredet så godt som mulig, slik at ulike hensyn kan veies opp mot hverandre.

En måte å sikre at slik informasjon blir framskaffet er å følge oppskriften i klassisk planleggingsteori[1], som også gjentas i den norske utredningsinstruksen.

Den krever redegjørelse for nåsituasjonen med dens problemer, at det etableres oppfatninger om hvor en vil (mål), at det søkes etter alternativer som kan bidra til å realisere aktuelle mål, at det utredes hvilke konsekvenser de ulike alternativene kan ha på definerte kriterier/dimensjoner, og til slutt at det begrunnes hvilket alternativ som framstår som fordelaktig.

I klassisk planleggingsteori fastlegger politikken målene, mens faget og politikken deretter først skiller lag i siste ledd i planleggingsprosessen – når alternativenes ulike konsekvenser skal veies sammen som ledd i valget blant alternativer og beslutningen skal begrunnes. Vi ser det typisk i valg av vegprosjekter.

 

En har valgt å ta lett på konsekvens-utredningen og gå direkte til politikken

I samferdselssektoren synes en de senere årene å ha hoppet over den faglige delen av planleggingsteoriens prinsipper, ikke minst når det gjelder endringer i regelverk og reguleringer, altså regulatoriske virkemidler. En har valgt å ta lett på konsekvensutredningen og gå direkte til politikken.

En overraskelse at det varsles oppsigelser i NSB

29. september 2016 brakte norske medier nyheten om at 300 innen ledelse og administrasjon i NSB skal bort. NSBs styre hadde vedtatt dette for å gi selskapet konkurransekraft til å vinne anbud, slik konsernsjefen uttrykte seg.

Bakgrunnen er å finne i regjeringens jernbanereform, en reform som medfører at flere virksomheter som i dag er eid av NSB skal få nye eiere samtidig som NSBs persontogvirksomhet skal settes ut på anbud.

Reformene i jernbanesektoren ble beskrevet i melding til Stortinget på forsommeren 2015 med den talende tittelen På rett spor. Går vi til denne meldingen på jakt etter opplysninger om denne typen konsekvenser av reformen, blir vi helt uopplyste.

Meldingens kapittel 5 Forventede effekter av jernbanereformen har et avsnitt som heter Konsekvenser for de ansatte, hvor det heter at For enkelte ansatte vil reformen gi nye oppgaver, roller og muligheter, for andre kan den skape usikkerhet og uønskede endringer.

I dag kan sikkert formuleringen etterrasjonaliseres som at den nå varslede nedbemanningen var forutsett i meldingen. Men samtidig må det kunne slås fast at det i meldingen ikke ble sagt noe om hva slags endringer det kan være snakk om.

Mangelen på slik informasjon fikk eksempelvis nestlederen i Jernbaneforbundet til å uttale at det som ble sagt da reformforslaget ble lagt fram i Stortinget, var at reformen skulle føre til mer arbeid i jernbanen og ikke færre ansatte.

Flere eksempler på mangelfullt beslutningsunderlag

Andre eksempler på mangelfullt beslutningsunderlag ved organisatoriske og regulatoriske endringer kan hentes fra forslaget om å etablere et nytt veiselskap ved siden av Statens vegvesen. Forslaget ble fremmet i en melding til Stortinget med svært begrenset beskrivelse og vurdering av ulike konsekvenser.

Meldingen forteller ingen ting om hva som er behovet, ingen ting om hvilke alternativer som framstår som egnede for å dekke et eventuelt følt behov, og følgelig heller ikke noen ting om konsekvensene ved ulike måter å dekke behovene på.

Flypassasjeravgiften som tilsynelatende fikk styret i Moss lufthavn Rygge til å innstille driften, er et annet nylig eksempel på et tiltak med minimalt omfang av konsekvensbetraktinger lagt til grunn før vedtaket ble fattet.

Avgiften ble vedtatt som del av statsbudsjettet for 2016, men var ikke utredet som miljøavgift, noe finansministeren vedgikk i Stortingets spørretime 18. mars 2016. «Flypassasjeravgiften er fiskal, …» sa Siv Jensen på spørsmål fra Geir Pollestad om den var utredet opp mot Open Skies-avtalen.

Konkurransetilsynet kritiserte avgiften for å kunne være konkurransevridende, mens en sentral representant for regjeringens samarbeidspartier uttrykte at «en modell som kommer fra regjeringen må vi også forutsette er rimelig gjennomtenkt og kvalitetssikret.»[2]

Det var den tydeligvis ikke. Heller ikke denne gangen var det blitt foretatt noen utredning av konsekvenser, og hvem som måtte bære dem, etter vanlig standard for samferdselsprosjekter ellers.

RIA i norsk lovgivning?

Figur fra OECD (2008, side 34) viser hvordan OECD mener RIA hører hjemme i en politikkutformingsprosess.Hvordan kunne det vært annerledes? Et svar vil være at det saksforberedende leddet la seg utredningsinstruksen på minnet og sørget for å få utredet tenkelige (og såkalt utenkelige) konsekvenser i saksframlegget.

Den norske veilederen til utredningsinstruksen (DFØ, 2016) nevner reguleringer, skatter, avgifter og organisering som aktuelle områder for utredning. DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser nevner også "reformer, reguleringer, investeringer, tjenesteproduksjon osv." som anvendelsesområder for samfunnsøkonomiske evalueringer.

Går vi derimot videre til transportetatenes metodehåndbøker for konsekvensutredninger og nyttekostnadsanalyser, handler det nesten utelukkende om investeringer og infrastruktur. Det er lite veiledning å hente for utredning av regulatoriske virkemidler der. Dette kan bli bedre. Og går vi til Justisdepartementets Veiledning om lov- og forskriftsarbeid, finner vi en fag- og utredningstradisjon hvor nyttekostnadsanalyse og multikriterieanalyse ikke står like sentralt.

I Sverige skal reguleringsmyndigheter som Transportstyrelsen konsekvensutrede regelendringer[3]. Arbeidet med å implementere dette er i oppstartfasen, og det er ingen krav til full utredning med kvantifisering av alle konsekvenser, men de er i det minste et skritt på vei dit.

I EU-kommisjonen er det krav til konsekvensutredning for alle initiativ, også juridiske, som kan ha vesentlige økonomiske, miljømessige eller sosiale konsekvenser.

Figur fra OECD (2008, side 17) viser at RIA følger samme logikk som annen konsekvensutredning: Problemdefinisjon, mål, alternativer, involvering, nytte-kostanadsanalyse osvOECD har i flere år vært pådriver for bedre informert beslutningstaking i form av Regulatory Impact Assessment (RIA). Deres International Transport Forum organiserte nylig en rundbordskonferanse om temaet.

Der ble det blant annet pekt på at RIA bidrar til større transparens i beslutningsprosessene, reduserer risikoen for å fremme forslag som er ineffektive, kan bidra til optimalisering av virkemiddelbruk, og kan til og med virke som kontroll mot politisk kameraderi og korrupsjon.

 

OECD har i flere år vært pådriver for bedre informert beslutningstaking i form av Regulatory Impact Assessment (RIA)

RIA er ifølge OECD[4] både et redskap og en beslutningsprosess for å kunne informere beslutningstakere om hvorvidt og hvordan de bør regulere i den hensikt å nå formulerte politiske mål. Økonomiske analyser, og mer spesifikt kostnadsnytteanalyser, er del av arbeidsredskapene i arbeidet med slike regulatoriske analyser.

Alternativt kunne det vurderes om det trengs et mer spesifikt lov- og regelverk om hvordan det skal gås fram når regulatoriske endringer planlegges fremmet på samferdselsfeltet – og om når kravet om RIA skal gjøres gjeldende på tilsvarende måte som Finansdepartements KS-ordning slår inn når kostnadsrammene overstiger 750 millioner kr.

En parallell til et slikt regelverk for klarlegging av konsekvenser av regulatoriske endringer, har vi lenge hatt innenfor miljøpolitikken med lovbestemmelser i Plan- og bygningsloven om, for store investeringstiltak, å utrede konsekvenser for miljø og samfunn.

Slike lovbestemte konsekvensutredninger skal sikre at eventuelle virkninger blir tatt hensyn til når et tiltak planlegges og når tiltaket besluttes gjennomført. Konsekvensutredninger skal også sikre en åpen prosess slik at alle berørte parter blir hørt. Evalueringer dokumenterer positive og negative effekter for så vel miljø som samfunn.[5]

I lys av dette er det kanskje verdt å overveie bestemmelser om RIA også i norsk lovverk. Ikke for å sikre oss mot vedtak om flypassasjeravgift, mot vedtak om nytt veiselskap, eller mot vedtak om reformer i jernbanesektoren, men for å sikre at beslutningstakerne før vedtak skal være konfrontert med eller informert om hvilke konsekvenser vedtakene kan medføre – inkludert sannsynlig grad av måloppnåelse.

LES OGSÅ:


Fotnoter:

[1] Edward C. Banfield (1959): Ends and Means in Planning. International Social Science Journal Vol. XI, No.3, 1959

[2] Terje Breivik i kronikk i Dagbladet 20. februar 2016: Myter og fakta om flyavgift

[3] Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning

[4] OECD 2009: Regulatory Impact Analysis. A tool for policy coherence

[5] Se for eksempel: Holth, F og N. Winge (red.) Konsekvensutredninger Rettsregler, praksis og samfunnsvirkninger Universitetsforlaget 2014

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS