Du er her

Nytenking i Nye Veier:

Nye løsninger kan gi økt lønnsomhet

Gjennom aktiv styring av utbyggingskostnad og fokusering på samfunnsnytte under forprosjektfasen ønsker Nye Veier AS å øke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i prosjektene de er ansvarlige for.

Av MORTEN WELDE, GRO HOLST VOLDEN, CECILIE FLYEN og LONE S. RAMSTAD
Artikkelforfatterne arbeider i forskningsprogrammet Concept ved NTNU og i SINTEF

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Forskere følger nå arbeidet med kommunedelplan for strekningen E18 Dørdal–Grimstad for å se om selskapet lykkes med å designe et lønnsomt prosjekt som samtidig får tilslutning i de berørte kommunene.

Samfunnsøkonomiske analyser benyttes i prosjekters tidligfase og ligger, i alle fall ideelt sett, til grunn for regjeringens beslutning om konseptvalg for store samferdselsprosjekter. Men uavhengig av hvor lønnsomt prosjektet fremstår på dette stadiet, kan mye skje når det tas videre gjennom forprosjektfasen, og da spesielt når planer skal godkjennes i berørte kommuner.

Det er en kjent utfordring at kostnadsestimatet ofte øker i denne fasen, delvis grunnet lokale krav og ønsker, og det kan også være en risiko for at trafikantnytten reduseres hvis vegen utformes for å ta hensyn til lokale behov fremfor raskeste rute for gjennomgangstrafikken.

Nye Veier AS har fått ansvar for prosjektet E18 Dørdal–Grimstad fra og med arbeid med kommunedelplan, og har som mål å utvikle et samfunnsøkonomisk lønnsomt prosjekt. Dette skal løses gjennom et interkommunalt samarbeid, hvor innleide rådgivere fasiliterer planprosessen.

Hvis man ikke lykkes med å oppnå enighet om en felles kommunedelplan, kan man risikere at Nye Veier vil sende prosjektet bakerst i køen blant alle prosjektene i dets portefølje.

I denne artikkelen drøfter vi noen foreløpige erfaringer med forsøket.

Hva skiller Nye Veier fra Statens vegvesen?

Gjennom transportreformen ble både veg- og jernbanesektoren omstrukturert. For vegsektoren konkret innebar dette etablering av utbyggingsselskapet Nye Veier AS. Formålet med selskapet er å oppnå en mer helhetlig utbygging og større kostnadseffektivitet for den porteføljen det blir gitt ansvar for.

Regjeringen pekte særlig på at selskapet skulle prioritere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter og unngå den kostnadsøkningen i tidligfasen som tradisjonelt har karakterisert vegprosjekter.

Nye Veier er gitt en oppstartsportefølje bestående av prosjekter som regjeringen tidligere har gitt sin prinsipielle tilslutning til gjennomføring av i forbindelse med NTP 2014–2023. Konkret er selskapet gitt ansvar for utbygging av følgende strekninger:

  • E39 Lyngdal – Ålgård i Vest-Agder og Rogaland

  • E39 Søgne – Lyngdal i Vest-Agder

  • E18/E39 Kristiansand – Søgne i Vest-Agder

  • E18 Langangen – Grimstad i Telemark og Aust-Agder

  • E6 Kolomoen – Moelv i Hedmark

  • E6 Moelv – Lillehammer – Ensby i Hedmark og Oppland

  • E6 Ulsberg – Melhus i Sør-Trøndelag

  • E6 Ranheim – Åsen i Sør- og Nord-Trøndelag

Nylig ble selskapet også gitt oppdraget med å bygge ut tre nye strekninger på E6 og E16 i Oppland, Akershus, Hedmark og Troms.

Regjeringen har tidligere valgt konsept for de aktuelle strekningene gjennom KVU/KS1, og kostnadsoverslaget for den opprinnelige prosjektporteføljen var om lag 130 milliarder kroner. Selskapet er selv ansvarlig for prioritering mellom delprosjektene, basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

I prinsippet kunne Statens vegvesen ha gjort akkurat det samme som det Nye Veier er satt til å gjøre. Å styre kostnadene i prosjekters planleggingsfase og prioritere i henhold til netto nytte er opplagte oppgaver for en fagetat. Nye Veier har imidlertid noen frihetsgrader som Statens vegvesen ikke har.

Selskapet kan selv velge utbyggingsrekkefølge. Dette er et potensielt viktig redskap i møte med kommuner som ønsker ulike lokale løsninger med kostnadskonsekvenser. Er et prosjekt for dyrt eller ulønnsomt, kan man heller velge et annet prosjekt.

Selskapet har også en fordel av å kunne se ting med nye øyne og ikke være bundet til kultur og tradisjoner som gjerne preger en etablert etat. En ny organisasjon kan ha større rom for å gjøre ting annerledes, enklere og mer kostnadseffektivt.

Følgeforskning i prosjektet E18 Dørdal–Grimstad

Strekningen E18 Langangen–Grimstad var gjennom KVU og KS1 i henholdsvis 2008 og 2009. KS-rådgiver anbefalte en 4-felts motorveg, men at full utbygging av hele strekningen ble utsatt inntil trafikknivåene gjorde det nødvendig.

Ingen av de utredede konseptene ble vurdert å være samfunnsøkonomisk lønnsomme. I 2010 besluttet regjeringen likevel at videre planarbeid skulle skje ut i fra en løsning med motorveg. Da Nye Veier senere ble etablert, fikk selskapet ansvaret, og målet var å jobbe videre med optimalisering av prosjektet slik at den ferdige vegen ville bli mest mulig lønnsom.

Strekningen er 135 kilometer langs dagens trasé. Utbyggingen er delt opp i fem delprosjekter. I fire av dem er reguleringsplan- eller utbyggingsarbeid i gang.

Det siste delprosjektet, E18 Dørdal–Grimstad, er ennå ikke ferdig planlagt. I utgangspunktet skal prosjektene være planlagt frem til reguleringsplan når Nye Veier overtar ansvaret for dem. Som en prøveordning skal imidlertid Nye Veier ha ansvar for å utarbeide kommunedelplan for akkurat denne strekningen.

NTNU (v/Forskningsprogrammet Concept) og SINTEF er engasjert som følgeforskere som skal følge prosessen med utvikling av kommunedelplan.

https://www.nyeveier.no/media/3213/e18-doerdal-grimstad.jpg

Figur 1: Kart over strekningen Dørdal–Grimstad

Følgeforskning handler om å følge studieobjektet og aktørene underveis og trekke ut erfaringer med det som skjer, og om mulig komme med konstruktive innspill som bidrar til læring og forbedringer i prosjektgjennomføringen. Dette i motsetning til tradisjonell evaluering, som skjer etter at et prosjekt eller en reform er avsluttet og resultatene tatt i bruk.

Det er relativt sjelden at prosesser blir studert underveis og evaluert i ettertid. Det kan gi utfordringer med hensyn til å dokumentere kausale sammenhenger. Derfor kan det være mye å hente på å gjennomføre følgeforskning som bidrar til kunnskap også for andre utbyggingsprosjekter i organisasjoner med tilsvarende ansvar.

For Concept-programmet er det først og fremst viktig å trekke ut generisk kunnskap og erfaringer. Følgeforskerne har derfor dialog med flere statlige virksomheter i prosessen.

Nytte- og kostnadsstyring i en interkommunal planprosess

Den interkommunale planprosessen som Nye Veier gjennomfører er utradisjonell på flere måter.

For det første deltar de åtte berørte kommunene i et plansamarbeid som skal munne ut i én felles plan. Ambisjonen er at dette skal gi en mer effektiv prosess med større grad av enighet og helhetlig perspektiv enn ved individuelle planprosesser, men samtidig gi større lokal forankring enn ved bruk av statlig plan.

For det andre har Nye Veier engasjert en rådgiver som skal ha fullt ansvar for alle delene av planprosessen i samarbeid med berørte kommuner og Nye Veier. Rådgiveren er valgt ut etter Best Value Procurement-metoden (BVP), hvor det blant annet måles på hvilke verdier som skapes, i motsetning til mer operasjonelle måleparametere.

For det tredje har utstrakt bruk av nytenkning og bruk av innovative, digitale løsninger og prosesser vært et krav.

Nye Veier sin bestilling til rådgiveren er klar:

Valg av korridor skal være basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet, og planprosessen skal oppfattes som åpen og inkluderende med gode muligheter for påvirkning. Målet er at kommunedelplanen skal være vedtatt i de aktuelle kommunene i august 2019.

Erfaringer så langt

Følgeforskerne fra NTNU og SINTEF benytter først og fremst kvalitative metoder. Vi samler data gjennom dybdeintervjuer med aktørene, og gjennom observasjon fra ulike arenaer/samlinger i forbindelse med prosjektet.

Noen foreløpige erfaringer er:

  • I det interkommunale samarbeidet er det viktig med felles forankring og eierskap til prosjektets mål, for å oppnå et felles utgangspunkt og en felles forståelse av hvilke mål man styrer mot. En gjennomgang av prosjektets mål og logikk var nyttig for partene, og avdekket blant annet at ulike aktører la ulike ting i målformuleringene.

  • Interkommunalt plansamarbeid i vegprosjekter er en arbeidsmåte kommunene har lite erfaring med. Imidlertid viser kommunene stor vilje til å tenke helhet og oppnå løsninger for regionens og samfunnets beste. Resultatet står og faller likevel med at alle kommuner vedtar den samme kommunedelplan.

  • Samarbeidet med kommunene og kontakten med innbyggerne har vært omfattende. Bruk av en digital medvirkningsportal har ført til mange og nyttige innspill fra ulike interessenter.

  • BVP er en ny modell for både Nye Veier og rådgiverne. Modellen fordrer gjensidig tillit og åpenhet mellom avtalepartene. Erfaringer så langt er at det er viktig at begge parter har nødvendig kunnskap om modellen og at roller og ansvar er spesielt avklart tidlig i prosessen.

Det gjenstår å se om man vil lykkes med å få vedtatt kommunedelplanen i alle kommunene innen tidsplanen, eller om målkonflikter og uheldige fordelingsvirkninger vil komme til syne i vedtaksfasen og vanskeliggjøre enighet.

Mulige generelle fordeler og ulemper med modellen

Opprettelsen av Nye Veier er et nytt grep innenfor vegsektoren. I planleggingen av E18 Dørdal–Grimstad ønsker man å oppnå noen av målene som ble lagt til grunn ved opprettelsen av selskapet.

At samfunnsøkonomisk lønnsomhet er avgjørende for utbyggingsrekkefølgen i en prosjektportefølje, er ingen selvfølge. Tradisjonelt har Vegvesenet strukket seg langt for å ta hensyn til lokale behov. Det kan ha ført til at fremdrift og konsensus har vært prioritert over nytte og kostnad.

Netto nytte er nært knyttet til kostnaden ved gjennomføring. Hvis utbyggingskostnaden øker med 40 prosent mellom KS1 og endelig investeringsbeslutning, slik man har sett i andre prosjekter, reduseres lønnsomheten, alt annet likt. Nye Veier har et sterkt kostnadsfokus i planprosessen. Det svarer på en klar politisk bestilling om bedre kostnadskontroll.

Fokus på nytte og kostnader kan imidlertid ha noen ulemper. Ved siden av kostnader er det reisetid som i størst grad påvirker resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen. Det innebærer, litt enkelt sagt, at de mest lønnsomme vegene er de som kan bygges på billigst mulig måte og som har høyest mulig fart.

Billig utbygging kan føre til at man tar mindre hensyn til naturverdier gjennom blant annet å anlegge massedeponi i ravinedaler, våtmarksområder mv. Videre må veger med høy fartsgrense ha en strammere linjeføring, det vil si at de i mindre grad kan følge naturlige terrengformasjoner som daler, høydedrag, med mer. Det kan gi større barrierevirkninger for vilt og mennesker enn hvis man tillater veger med flere svinger.

At over 20 nasjonale myndigheter på helse-, natur- og miljøområdet har innsigelsesrett ved plansaker, sier noe om at miljøhensyn, bærekraft og andre «ikke-prissatte virkninger» anses som viktige.

Kortere reisetid gjør bilen mer attraktiv som transportmiddel sammenliknet med tog og buss. Dette kan være i strid med gjeldende politiske mål, men det kan også gi økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet, idet bilførere og –passasjerer ansees å ha høyere tidsverdier enn de som reiser kollektivt.

Interkommunal planprosess kan også innebære noen utfordringer. Selv om vegplanlegging i tråd med plan- og bygningsloven har fått mye kritikk da det kan gi aktører uten eget finansieringsansvar stor innflytelse over hvilke løsninger som velges, er praksisen med kommunal planprosess som Statens vegvesen tradisjonelt har fulgt, basert på noen prinsipper som mange anser som ønskelige.

Medvirkning og lokal forankring er idealer i samfunnsplanlegging og viktige demokratiske prinsipp. Hvis dette svekkes, kan det oppfattes som en svekkelse av lokaldemokratiet.

Til sist kan fokuset på lengre sammenhengende utbygging gå ut over noe av vegens funksjon. Selv om den samfunnsøkonomiske lønnsomheten kan øke ved å legge en veg langt fra byer og tettsteder, kan vegens rolle som kommunal transportåre reduseres.

Gjennom den interkommunale planprosessen som Nye Veier nå gjennomfører forsøker de å balansere ulike hensyn. Hvis de lykkes, kan de opparbeide seg kunnskap og erfaringer som også andre aktører med tilsvarende eller lignende ansvarsområde kan ha nytte av.

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS