Du er her

Offentlige anskaffelser – et kvalitetssikret system med tillit?

«Det er naturlig nok svært vesentlig at bestillerkompetansen i det offentlige er god», skriver Arvid Strand i denne kommentaren, og han tilføyer: «Det er den dessverre ikke alltid. Det kan derfor være en betydelig risiko ved den utvidelsen av nedre grense for tilbud som nå skal gjennomføres.» 

Av Arvid Strand
Forsker I, Transportøkonomisk institutt (TØI)

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Kommentar-vignettRegjeringen ved Nærings- og fiskeridepartementet har vedtatt ny forskrift om offentlige anskaffelser. Det innebærer at det i nær framtid inntrer endringer i bestemmelser om verdien av et offentlig arbeid som krever anbudsutlysning:

Dagens grense på NOK 500 000 heves til 1,1 millioner. Arbeider som er mindre verdt enn dette, kan kjøpes direkte uten kunngjøring via Doffin, og kjøpet må heller ikke følge detaljerte regler. Forbudet mot forhandlinger fjernes samtidig. Heretter kan leverandører og oppdragsgivere gå i dialog når det er behov for å få en god anskaffelse.

 

Dagens anbudsregime har medført at store ressurser legges ned i å skrive anbud, i noen tilfeller trolig med bruk av samlet sett en ressursmengde større enn verdien av arbeidet det konkurreres om

Samfunnsøkonomisk vil jeg anta at dette er et godt tiltak. Dagens anbudsregime har medført at store ressurser legges ned i å skrive anbud, i noen tilfeller trolig med bruk av samlet sett en ressursmengde større enn verdien av arbeidet det konkurreres om.

Underlig, mener Arvid Strand, at leverandører så sjelden reagerer på det som foregår når det offentlige avgjør hvem som skal få i oppdrag å utføre et arbeid for det offentlige. Illustrasjon: Samferdsel. Endringene kan også gjøre det mindre risikabelt enn i dag å lansere tanker om nye problemstillinger, nye undersøkelser og alternative måter å belyse sentrale spørsmål på. Rett og slett fordi en ikke trenger i samme grad som før å være redd for å måtte konkurrere med andre om å få arbeide videre med tankene.

Mine anliggender i denne artikkelen er to:

  • For det første, å peke på at det er stort forbedringspotensial i forvaltningens tildelingsbrev ved avslutningen av anbudskonkurranser. Å heve kvaliteten på disse er viktig for å skape tillit til at prosessene er redelige – noe som blir enda viktigere når anbudsgrensen heves. Det er dessuten viktig for at klagesystemet skal fungere. Uklare beskrivelser og mangelfull informasjon om bedømmelse av tilbudene gjør det vanskelig å klage på en vurdering.
  • For det andre vil jeg rette oppmerksomheten mot den mangelfulle kunnskapen vi har om dagens praktisering av direktekjøp av oppdrag under eksisterende verdigrense. Denne manglende kunnskapen er et problem i dag, og problemene vil etter det jeg kan se bli forsterket når rommet for direktekjøp blir vesentlig større.

Bedre kvalitetssikring av tildelingsbrev bør kunne forventes

Jeg har selvfølgelig ikke oversikt over hele universet av anbudsavgjørelser, men erfaringene fra mitt lille univers forteller meg at oppdragsgiversiden langt fra alltid er helt på høyde med forventningene og kriteriene for tildeling.

Mitt nyeste eksempel er fra anbudskonkurransen Potensialet for null- og lavutslippskjøretøy i den norske kjøretøyparken. Utlyser er Samferdselsdepartementet (SD).

I brevet med informasjon om tildeling av oppdraget framgår det at sju firma leverte tilbud. Videre heter det at «Alle tilbydere vurderes å kunne gjennomføre oppgaven på en tilfredsstillende måte, og det har derfor vært utfordrende å velge tilbyder. Ut fra en samlet vurdering mener vi NN oppfyller tildelingskriteriene best. Samferdselsdepartementet tildeler oppdraget til NN.» (brev datert 26.08.2016)

I brevet blir det opplyst at «Ved vår vurdering har vi lagt «Veileder til reglene om offentlig anskaffelser» fra desember 2013 til grunn».» Det opplyses om at veilederen ikke stiller krav til oppdragsgiver om å vurdere det vinnende tilbudet opp mot hvert enkelt av de øvrige tilbudene, og at det heller ikke er krav om individuell begrunnelse til hver enkelt leverandør.

Det brevet fra SD derimot, og underlig nok, ikke opplyser om, er den samme veilederens krav til oppdragsgiver om å «redegjøre for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler», og å gi en kortfattet beskrivelse av hvordan det vinnende tilbudet «ble vurdert under hvert enkelt tildelingskriterium(side 234 i Veileder til reglene om offentlige anskaffelser (Fornyelses- og administrasjonsdepartementet 2013)). Noen slik redegjørelse om det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler gir ikke departementet.

Samferdselsdepartementets brev om tildeling kan derfor langt fra sies å være i tråd med de krav til begrunnelse av vedtak som beskrives i den veilederen departementet selv henviser til.

Tildelingsbrevet ble fulgt opp av at én[1] av de forsmådde tilbyderne framsatte krav om redegjørelse for det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler, samt om hvordan det vinnende tilbudet ble vurdert for hvert tildelingskriterium.

Når svar på denne forespørselen kommer om lag tre uker senere (ting tar tid!), skrives det fra departementet at «Vi er blitt gjort oppmerksom på at tidligere brev, (…) ikke inneholdt en fullstendig begrunnelse.»

Ingen grunn til å forvente beklagelse av dårlig kvalitetssikring av utsendt brev, men kanskje det ligger en mulighet til læring i forvaltningen når det må tas en slik ny runde i etterkant av at et brev er sendt. Det er å håpe.

Det nye brevet gjentar opplysningene om kriterier for tildeling, og disse kriterienes innbyrdes vekting. Brevet opplyser om at det er gitt «en score ut fra pris», men at pris ikke ble avgjørende for tildeling. Det heter at «ettersom pris vektes 10 prosent ble den relative betydningen av kriteriet i vår vurdering liten

Her aner vi at det ligger kvantitative analyser i bunn, men slike kommer ikke til overflaten – blir ikke presentert.

Det valgte tilbudets ytelse på de to andre kriteriene – oppgaveforståelse (50 prosent) og kompetanse (40 prosent) – redegjøres det for. Det vinnende tilbudet anses å ha «svært god forståelse av problematikken», i likhet med en annen tilbyder, men det vinnende tilbudet bedømmes samlet som best under kriteriet Oppgaveforståelse og metodisk tilnærming. Dette som følge av en metodisk tilnærming som overgår øvrige tilbydere. På kriteriet Kompetanse anses imidlertid to andre tilbydere som bedre enn det vinnende. Hvor mye bedre disse to bedømmes å være, redegjøres det ikke for.

I oppsummeringen heter det at «Av sju tilbud var det to som ble rangert noe høyere. Disse fikk høy uttelling både for tilbudt personell og for oppgaveforståelse og metodisk tilnærming i løsningsforslaget.» Begge tilbudene får her høy uttelling både for kompetanse og oppgaveforståelse og metodisk tilnærming.

Dette må sies å være høyst upresist uttrykt, siden det av redegjørelse tidligere i brevet framgår at det vinnende tilbudet bare rangeres som nummer tre på kompetanse. Om det var noen forskjeller i pris mellom de to beste tilbudene, opplyses det heller ikke om.

Siden det er oppgitt kvantitative vekter for kriteriene, mens ytelsene enten ikke angis (pris) eller angis i kvalitative termer (høy uttelling både for tilbudt personell og for oppgaveforståelse og metodisk tilnærming i løsningsforslaget), blir gjennomsiktigheten i tildelingsvedtaket svært liten. På kriteriet kompetanse oppgis det vinnende tilbudet å oppnå rangering som nummer tre, men uten at det gis uttrykk for hvor stor kvalitetsforskjellen er opp til det beste tilbudet. Kompetanseforskjeller (første versus tredje plass) står dermed mot ulik ytelse i tilbudene når det gjelder oppgaveforståelse/metodisk tilnærming.

Dette er en klassisk valgsituasjon hvor beslutningstaker kan velge etter egne preferanser uten spesifikke begrunnelser, en typisk «etter en samlet vurdering-situasjon».

 

Å forfatte slike tekster om et tilbud er selvfølgelig krevende, og ikke minst avslørende, og det er kanskje derfor vi sjelden presenteres for slike tekster

Siden det synes å skinne igjennom at det i beslutningsmiljøet finnes kvantitativt angitte ytelser for de ulike kriteriene, ville det gitt bedre innsyn om disse hadde vært presentert. Det ville ikke gitt større sikkerhet mot tvilsom atferd, men det ville i det minste gitt de involverte tilbyderne innsikt i hvordan departementet har sett for seg de relative forskjellene mellom tilbudene.

Enda mer innsikt ville det gitt om det i tilbakemeldingen hadde blitt brukt flere ord på hvert av tilbudenes gode og dårlige sider – rett og slett på å beskrive deres ytelser på ulike kriterier. Å forfatte slike tekster om et tilbud er selvfølgelig krevende, og ikke minst avslørende, og det er kanskje derfor vi sjelden presenteres for slike tekster.

Det ble bedt om innsyn, og jeg ble overrasket over hvor lite som var sladdet i vinnende tilbud. Overraskende fordi erfaringsmessig gir en slik innsynsrunde lite ny informasjon, siden praksisen ved sladding av dokumenter ofte er slik at interessant informasjon ikke kommer fram til den som ber om innsyn.

Kombinasjonen av lite opplysende tildelingsbrev og en informasjonsutslettende sladdingspraksis gjør det i praksis umulig for andre enn oppdragsgiver å vurdere det materialet som kommer på bordet i en anbudskonkurranse på en informert måte.

Slik var det ikke i denne saken, heldigvis.

Juryen vinner stort sett alltid, uansett hvor kvalifisert den er

Det er alltid juryen som vinner, heter det. Og slik er det jo også rent faktisk. Men for at juryen skal ha legitimitet, er det viktig at dens avgjørelser er begrunnet på måter som gir forståelse for avgjørelsen, og dermed inngir tillit.

 

Det er underlig at oppdragsmiljøene så sjelden reagerer på det som foregår i disse offentlige avgjørelsesprosessene

Slik er det imidlertid langt fra alltid. Og det er underlig at oppdragsmiljøene så sjelden reagerer på det som foregår i disse offentlige avgjørelsesprosessene.

Noen forslag til endringer som kanskje kan gjøre situasjonen bedre i tiden som kommer, kan rettes både mot atferden til tilbyderne og oppdragsgiverne, og mot rammeverket for anbudskonkurranser. Mine forslag går på:

  1. at tilbydere i langt større grad klager og ber om begrunnelse – det kan skjerpe oppdragsgivere
  2. at oppdragsgivere følger opp regelverket gitt i gjeldende veileder når tilbud vurderes og tilbakemelding til tilbyderne gis
  3. at praksisen ved forespørsel om innsyn endres ved å presisere hvilken type informasjon det er som kan holdes unna konkurrenter – slik at det er reell mulighet også for utenforstående til å vurdere det andre deltakere har levert.

Situasjonen framover er usikker

Det er naturlig nok svært vesentlig at bestillerkompetansen i det offentlige er god. Det er den dessverre ikke alltid. Det kan derfor være en betydelig risiko ved den utvidelsen av nedre grense for tilbud som nå skal gjennomføres.

Vi kan risikere å få mer vanetenkning, mer business-as-usual og kameraderi og lite faglig forsvarlige direktetildelinger. Samtidig vil vi trolig også få færre brev om tildelinger med tvilsomme begrunnelser. Rett og slett som en følge av at det høyst sannsynlig blir færre slike brev som må skrives.

Min tolkning av dagens situasjon i dette markedet er at den ofte åpner for juryen-vinner-situasjoner. Etter en samlet vurdering er en uangripelig konklusjon når tilgjengelig informasjon er, om ikke minimal, så i hvert fall langt fra fullstendig. Det gir ingen sikkerhet for at ikke kontrakter tildeles på grunnlag av likes og dislikes – ut fra andre kriterier enn de som er oppgitt ved utlysningen.

Når rommet for direktetildelinger utvides betydelig, vil det være større muligheter for slik praksis. Dette til tross for at det i pressemeldingen om forskriftsendringene heter:

«Innkjøp under terskelverdien må likevel fortsatt følge grunnleggende krav til konkurranse og likebehandling, og det offentlige må kunne dokumentere hvordan konkurransen er gjennomført.»

Dette må være slik å forstå at det fortsatt skal være konkurranse om oppdragene under 1,1 millioner, slik det tydeligvis har vært også under 0,5 millioner-regimet?

Praktiseringen av en slik bestemmelse kjenner ikke jeg til at det foreligger noen dokumentasjon av.

Interessante spørsmål å få svar på er eksempelvis:

  1. hvor mange direktetildelinger, uten konkurranse, er gitt under dette regimet fra ulike offentlige enheter
  2. hvilke kontraktsbeløp er det snakk om ved direktetildelinger
  3. hvilke former for konkurranse har vært praktisert
  4. hvordan er deltakerne til slike konkurranser blitt valgt ut – og endelig …
  5. hvem har ført oppsyn med overholdelsen av pressemeldingens poeng om at det offentlige må kunne dokumentere hvordan konkurransen er gjennomført. Og, jeg vil legge til, hvilken dokumentasjon kan framlegges om hvorfor det er gjennomført direktetildelinger i de senere årene.  

Samtidig bør vi kreve at det blir framlagt kartlegging av bevilgninger til prosjekter under de til enhver tid gjeldende verdigrenser for offentlig kunngjøring av anbud; eksempelvis belysning av spørsmålene 1–5 ovenfor.

En slik kartlegging bør også belyse spørsmål som dette: Hva skal være kriteriene for å velge miljøer ved direktekjøp? Hvordan skal det følges opp at kriteriene overholdes?

Dagens kritikkverdige tilbakemeldingspraksis etter strengt regulerte anbudsprosesser, kan kanskje vise seg å være rene søndagsskolen ved sammenlikning med praktisering av direktekjøp?


Fotnoter:

[1] Det er å håpe at flere av tilbyderne reagerte. Hvis så ikke er tilfelle, mener jeg det viser en servilitet i oppdragsmiljøene som gjør at forvaltningen ikke får signaler om uakseptabel praksis, og dermed ikke blir gitt grunn til å bli mer årvåken i saksbehandlingen

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI
ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE
ABONNERE
TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS