Du er her

  • Hjem
  • /
    FORSKNING
  • /
    Tilskudd til kollektivtransport gir lite omfordeling

Tilskudd til kollektivtransport gir lite omfordeling

Tilskudd til kollektivtransport medfører noe omfordeling mellom rik og fattig, men er alt i alt lite egnet for et slikt formål.

Av Jørgen Aarhaug og Nils Fearnley
Aarhaug og Fearnley er forskere ved Transportøkonomisk institutt (TØI)

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Offentlige tilskudd til kollektivtransporten, altså subsidiering, kan rettferdiggjøres på ulike måter.

I denne artikkelen, som baserer seg på artikkelen Subsidising urban and sub-urban transport – distributional impacts (Fearnley og Aarhaug 2019), ser vi nærmere på fordelingsvirkningene av offentlige tilskudd til kollektivtransporten, med  utgangspunkt i situasjonen i Oslo og Akershus.

Selv om det er vanlig å anta at tilskudd til kollektivtransport fungerer omfordelende, er dette langt fra et entydig funn blant de som har studert dette. I flere studier er det observert at de fattigste i liten grad har tilgang på kollektivtransporttilbudet.

I noen land, som Australia (jf. Currie mfl., 2009), er det funn som peker i retning av at de fattige, gjennom boligprisene, blir presset ut av områdene som betjenes av kollektivtilbudet, og dermed over i et avhengighetsforhold til biler de i utgangspunktet ikke har råd til.

Andre funn i samme gate peker på at på tross av politiske målsetninger om å betjene svakerestilte grupper, tilpasser kollektivtransportselskapene seg annerledes. Satsingen endres fra busstilbud, som brukes av lavere inntektsgrupper, til skinnegående tilbud, som brukes av de mer velstående (Taylor og Morris, 2015).

På den andre siden er det flere studier som konkluderer, som Pucher (1983), med at tilskudd generelt medfører omfordeling, fordi skattesystemet, som finansierer tilskuddene, i seg selv er omfordelende.

Argumentasjon for tilskudd

Det er flere argumentasjonslinjer for å subsidiere kollektivtransport – disse har vi ikke fokusert på i denne studien, men det kan være nyttig med en oppsummering.

Det økonomiske hovedargumentet for å gi tilskudd til kollektivtransport går langs nettverksøkonomiske linjer gjennom den såkalte Mohring-effekten.

I hovedsak sier denne at fordi passasjerene bærer en vesentlig del av ulempen med det å reise gjennom å bruke egen tid, tar ikke operatørene innover seg nytten av spart ventetid ved økt tetthet, eller frekvens, i tilbudet.

Hvor godt dette argumentet er, avhenger blant annet av i hvilken grad en tillegger ventetid verdi. Det har blitt argumentert for at bedre informasjon, særlig tilgang til sanntidsinformasjon via smarttelefon, gjør at Mohrings argumentasjon er mindre beskrivende enn tidligere og, i forlengelsen av dette, at behovene for tilskudd begrunnet i det samfunnsøkonomiske tapet som ventetiden utgjør, er mindre.

En annen argumentasjonsrekke for å begrunne tilskudd til kollektivtrafikken går på at alternativet, bilen, er underpriset. Altså at bilisten ikke tar inn over seg de fulle sosiale kostnadene av bilbruk.

Hvis bilbruk er underpriset, og kollektivtransport er riktigere priset og et reelt alternativ til bilbruk, kan tilskudd til kollektivtransporten begrunnes på denne måten.

Spørsmålene er om antagelsene bak holder. Både Wardman mfl. (2018) og Fearnley mfl. (2018) finner begrenset belegg for at kollektivtransport og bil er nære substitutter. van Essen mfl. (2019) viser at buss i Europa betaler en mindre andel av sine eksterne kostnader i form av skatter og avgifter, enn bil.

En tredje argumentasjonslinje går på regional utvikling. At kollektivtransport bidrar til å gi bedre tilgjengelighet og fungerer regionforstørrende.

Dette er et argument som særlig gjelder i umiddelbar nærhet av kollektivknutepunkt utenfor regionssenteret, og for transportmidler som er raskere enn privatbil. Disse områdene blir mer tilgjengelige og kan bidra til at bo- og arbeidsmarkedsregionene blir større.

Motargumentet mot kollektivtransport som virkemiddel og regionforstørring som mål, går på at en ved dette legger til rette for et utbyggingsmønster som over tid vil være mer avhengig av transport og dyrere for samfunnet.

Oslo og Akershus

Vi har sett på Oslo-området, definert som Oslo og Akershus fylke. Dette er det området i Norge med størst kollektivbruk.

Det skiller seg fra andre områder ved at en i større grad har en rolledeling mellom ulike kollektive transportmidler, ved at t-bane og tog tar mye av den sentrumsrettede trafikken som i andre byområder går med buss. Samtidig er også kollektivandelene høyere.

I Norge generelt har det over den perioden vi har lett tilgjengelig statistikk for (fra 2005), vært en svak nedgang i billettinntektene per påstigning, mens det offentliges bidrag per påstigning har økt.

Forklaringen på nedgangen i billettinntektene per påstigning ligger i flere forhold, men særlig relevant er økt bruk av månedskort, som er sterkt subsidiert. Andre forhold som bidrar, er økt kollektivandel av samlet transportarbeid, og en omlegging av ruteopplegget til flere bytter.

Forklaringen på økningen i tilskudd ligger blant annet i følgende forhold:

  • Kollektivnettverkene blir større, med lavere marginalbelegg
  • Høyere kvalitet: transportmidlene er nyere, grønnere og mer komfortable
  • Produksjon er dyrere blant annet på grunn av kapasitetsøkning i rushtiden, som er dyr å produsere

Også fordelingseffekten av tilskuddsøkningen påvirkes av mange forhold, men det er særlig tre forhold som styrer: Hvor mye de som reiser betaler for sin reise, hvor mye den enkelte reisen koster, og hvordan tilskuddet finansieres.

Med utgangspunkt i reisevanedata ser vi, ikke overraskende, at reisende med månedskort i større grad reiser i rushtida. Det gjelder særlig for reisende bosatt i Akershus. De betaler dermed i snitt mindre for sin reise enn de som reiser utenom rush. De som reiser utenfor rush benytter seg i større grad av enkeltbilletter, som koster langt over både gjennomsnittskostnaden og det den gjennomsnittlige påstigningen genererer av inntekter.

Hvor mye en påstigning koster, varierer stort. I tillegg til at kostnaden varierer ut fra når og hvor i kollektivnettverket reisen finner sted, varierer den også betydelig mellom transportmidlene, og dette er ikke bare fordi transportmidlene har ulik funksjon i kollektivnettverket.

 

Figur 1. Billettinntekt og tilskudd per påstigning (venstre akse), tilskudd som andel av totalinntekt (høyre akse) (Ruter, 2018, Nore mfl., 2014). Stjerne (*) markerer at tallene er usikre anslag for tog.

 

Bybuss og t-bane har relativt lave kostnader og i snitt lave tilskudd per påstigning (ca. 30 prosent). Trikk og regionalbusser har noe høyere kostnader, og tilskuddene utgjør mellom 40 og 50 prosent av kostnadene. Båt og tog kommer på et helt annet nivå, med betydelig høyere kostnader, og tilskuddsandeler på over 60 prosent.

Dette bildet holder seg om man bruker transportarbeid som enhet i stedet for påstigning, men tallene blir mer usikre.

Finansiering av tilskuddet, differansen mellom det passasjeren betaler for reisen og det det koster å produsere reisen, kommer i hovedsak fra skatter og bompenger. Begge deler har en progressiv profil, det vil si at betalingen øker med økt inntekt.

Når vi ser på bruken av kollektivtransporten for ulike inntektsgrupper, kommer det fram et tydelig skille mellom bosatte i Oslo og Akershus.

Figur 2. Gjennomsnittlig daglig antall kollektivreiser fordelt på inntektskategorier (RVU).

 

Bosatte i Oslo reiser mer kollektivt enn bosatte i Akershus. De med de laveste inntektene har flest kollektivreiser, både i Oslo og Akershus. Men for bosatte i Akershus er kollektivbruken lavest blant de med inntekt i mellomsjiktet og økende med inntekt, for inntekter fra 400 000 kroner og oppover. For bosatte i Oslo er kollektivbruken høyere, men fallende med inntekt, for inntekter over 200 000 kroner.

I forlengelsen av dette kan vi nevne at det er små inntektsforskjeller mellom brukere av de ulike kollektive transportmidlene i Oslo, mens det er betydelige forskjeller i Akershus. Der har reisende med buss i snitt om lag 30 prosent lavere inntekt enn togreisende.

Dette peker i retning av at kollektivtransporten fyller to veldig ulike roller i Akershus. På den ene siden er det et bussbasert mobilitetstilbud for alle typer reiser for personer som ikke har tilgang på bil og typisk har lav inntekt. På den andre siden er det et togsentrert tilbud for de som har arbeidssted i Oslo sentrum. Disse bruker i hovedsak bil til andre reiseformål og har typisk høyere inntekt.

At velstående personer er hovedmottagerne av de største tilskuddene trenger ikke være et problem i et effektivitetsperspektiv (det kan hende at samfunnskostnadene av at disse personene hadde valgt bil i stedet for kollektivtransport på arbeidsreisene hadde vært større enn tilskuddene er). Tilsvarende kan det hende at dette bidrar til å lette prispresset på boliger i de mest sentrale delene av regionen. Eller det kan bidra til et dyrere utbyggingsmønster.

Fra et fordelingsperspektiv er det ikke opplagt at den eksisterende fordelingen av tilskuddene internt i kollektivsystemet samsvarer med en målsetning om å bidra til omfordeling.

Delvis omfordeling

Det finnes altså sterke argumenter, både teoretiske og politiske, for å subsidiere kollektivtrafikken og dermed nå overordnede samfunnsmål. Omfordeling blir ofte inkludert i lista over gode formål som kollektivtrafikken skal bidra til å oppfylle. Uten at det argumenteres særlig sterkt for hvordan dette skjer. Det er heller ikke opplagt fra tidligere forskning at det er slik.

Når vi ser på Oslo og Akershus, ser vi at bildet er sammensatt.

For det første betaler månedskorttrafikantene relativt lite for reisene sine, og etterspør et transporttilbud som er dyrt å tilby (rushtidsreiser). De som reiser utenfor rush derimot, betaler relativt mye for et transporttilbud som er vesentlig billigere å tilby. Vi ser derfor på fordelingsvirkningen av tilskudd til rabatterte månedskort som regressiv.

For det andre er det billigere å tilby busstransport enn tog- og båttransport. Samtidig er kostnadsdekningen høyere for buss enn for tog og båt. Dette gjør at fordelingen av tilskudd mellom kollektivtransportmidlene fungerer regressivt.

For det tredje er folk med de laveste inntektene i størst grad avhengig av kollektivtransport. Dette gjelder både i Oslo og Akershus. Dette bidrar til å gjøre kollektivtransporttilskudd generelt progressive.

For det fjerde er gjennomsnittsinntekten for kollektivtransportpassasjerer lavere enn gjennomsnittsinntektene til bilister og befolkningen generelt (et unntak er reisende med skinnegående transport i Akershus). På denne måten har tilskudd til kollektivtransport i hovedsak progressiv fordelingseffekt.

For det femte er den marginale kollektivtrafikanten typisk en bileiende person bosatt i et område med relativt høye boligpriser. Dermed vil en økning i tilskuddene til kollektivtransporten typisk fungere regressivt.

Oppsummert er vår konklusjon at tilskudd til kollektivtransporten i Oslo og Akershus i hovedsak fungerer svakt omfordelende, men at det er et lite egnet virkemiddel for omfordelingspolitikk.

Personer med lav inntekt er i større grad avhengig av kollektivtransport enn personer med høy inntekt. Det sagt, de høyeste tilskuddene per påstigende blir betalt til de mest velstående kollektivreisende og de som reiser lengst. Disse bruker mer av et tilbud (de reiser lengre) som har høyere enhetskostnad (med dyrere transportmidler og i dyre rushtidsperioder) enn den gjennomsnittlige kollektivreisende.

Å bruke kollektivtransport for å fremme regional utvikling, eller som et alternativ til bilbruk, står delvis i kontrast til å bruke kollektivtransport som fordelingspolitisk virkemiddel.

 

Referanser

Currie, G., Richardson, T., Smyth, P., Vella-Brodrick, D., Hine, J., Lucas, K., Stanley, J., Morris, J., Kinnear, R. og Stanley, J. 2009. Investigating links between transport disadvantage, social exclusion and well-being in Melbourne—Preliminary results. Transport Policy, 16, 97-105.

Fearnley, N. og Aarhaug, J. 2019. Subsidising urban and sub-urban transport – distributional impacts. European Transport Research Review, 11, 49.

Fearnley, N., Flügel, S. og Killi, M. 2018. Modal substitution in urban transport: a stated preference approach. Proceedings of 7th Transport Research Arena TRA 2018.

Nore, N., Aarhaug, J., Gundersen, F., Barlindhaug, R. og Sørlie, K. 2014. Areal- og transportutvikling i Osloregionen - faktagrunnlag, TØI-rapport 1378/2014, Oslo, Transportøkonomisk institutt.

Pucher, J. 1983. Who benefits from transit subsidies? Recent evidence from six metropolitan areas. Transportation Research Part A: General, 17, 39-50.

Ruter 2018. Ruter Årsrapport 2017, Årsrapport Ruter.no

Taylor, B. D. og Morris, E. A. 2015. Public transportation objectives and rider demographics: are transit’s priorities poor public policy? Transportation, 42, 347-367.

Van Essen, H., Van Wijngaarden, L., Schroten, A., Stutter, D., Schmidt, M., Brambilla, M., Maffii, S., El Beyrouty, K., Morgan-Prince, S. og Andrew, E. 2019. State of play of Internalisation in the European Transport Sector, European Commission,, 4.K83,,, Delft, CE Delft.

Wardman, M., Toner, J., Fearnley, N., Flügel, S. og Killi, M. 2018. Review and meta-analysis of inter-modal cross-elasticity evidence. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 118, 662-681.

 

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

På skinner

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS