Oslopakkene – en historie om stridende oppfatninger

Bakgrunn

Det er ikke første gang det har oppstått strid om vegbygging og kollektivutbyg­ging i Oslo og Akershus. Derfor kan det være nyttig å se tilbake på konfliktene rundt tidligere planer. Hva var hensikten med planene, og blei den oppnådd? Er striden nå egentlig et resultat av feilprioritering i tidligere planer? Eller er det en slags omkamp som foregår? Nedenfor går vi først igjennom Oslopakke 1 og 2, før vi går litt nærmere inn på historien til Oslopakke 3, fra planleggingen startet i 2004 og fram til nå.

Litt om kildene: Den langt mest detaljerte og veldokumenterte historiske framstillingen av Oslopakke 1 og 2 finnes i Riksrevisjonen (2006). Lerstang og Stenstadvold (2003) og avsnitt 5.2 i Osland og Bekken (2004a) har nærmere informasjoner om den politiske prosessen. Sørlie (2000) handler spesielt om de politiske og faglige prosessene som førte til etablering av bomringen. Langmyhr (1997) har jeg dessverre ikke hatt anledning til å se på i denne omgang. Når det gjelder Oslopakke 3, har jeg egne erfaringer å bygge på, blant annet som deltaker i teamet som sto for kvalitetssikringen i 2008.

Oslopakke 1

Oslopakke 1 var en 20-årsplan for forsert utbygging av hovedvegsystemet i Oslo og Akershus. Byggingen begynte i 1988. Prinsippet for utbyggingen var å begynne innerst, for på den måten å få trafikken vekk fra sentrumsgatene og andre veger med mye gjennomgangs­trafikk. Festningstunnelen, Tåsentunnelen, Granfosstunnelen og Ekebergtunnelen var blant de viktigste tiltakene. 45 prosent av finansieringen skulle skje ved at staten forskutterte midler, og 55 prosent ved å etablere en bomring rundt de indre delene av Oslo. [1]

Samfunnsøkonomisk var bomringen et stort framskritt i forhold til å kreve inn penger på de enkelte vegstrekningene etter hvert som de blei bygd. En slik finansiering ville tvunget bilistene til å bruke det gamle, overbelastede veg­systemet lenge etter at de nye alternativene sto klare. Men ringen blei likevel ikke lagt der det var mest bruk for den trafikkdempende virkningen som den ville ha. I stedet blei den lagt der det var praktisk mulig å få plass til en bomstasjon, der det var vanskeligst å finne omkjøringsmuligheter, og der trafikkgrunn­laget var størst. På den måten ville en gitt takst bringe inn mer penger enn om ringen var blitt lagt lengre inn eller lengre ut. Effektiv finansiering var altså viktigere for planleggerne enn kødemping. Det som skulle løse framkommelighetsproblemene var jo det nye vegsystemet, ikke bompengene, som jo uansett skulle avvikles så snart de nye vegene var bygd. Ringen blei lagt der hvor den raskest kunne skaffe pengene som trengtes, for deretter å bli tatt ned.

Men den dag i dag ligger bomringen fast på samme sted, også i de nyeste planene, sjøl om den etter den opprinnelige planen skulle vært fjernet for lengst, og sjøl om den som køreduserende tiltak sannsynlig­vis ville gjøre bedre nytte for seg litt nærmere sentrum.

Det var jo lokalpolitikerne i Oslo og Akershus som skulle bli enige om oslopakka. Derfor er det ikke rart at spørsmålet kom opp om et rimelig samsvar mellom hvor mye av inntektene som kom fra bilistene i hvert av de to fylkene og hvor mye som blei brukt på prosjekter i hvert av dem. Det var beregnet at 70 prosent av de som passerte ringen, ville være fra Oslo og 30 prosent fra Akershus, og bruken av pengene skulle grovt sett gjenspeile det. Den opprinnelige fordelingen 70-30 blei seinere endret til 60-40. Dette tallet 60-40 skulle seinere forsteine seg til en ubrytelig regel for hver eneste fireårsperiode i Oslopakke 3. Fra Oslopakke 1 er det derfor to ubrytelige prinsipper som litt for lenge har preget samferdsels­politikken i Oslo og Akershus. Det ene er beliggenheten av ringen, og det andre er fordelingen av bominntektene på prosjekter i hvert av fylkene. [2]

For å dempe motstand mot bomringen fra venstre sida og miljøbevegelsen, men også for å øke effekten av vegtiltakene, blei det bestemt at 20 prosent av pengene skulle gå til kollektivtiltak. I den forbindelsen blei det innført en forskriftsendring i 1989 som tillot at riksvegmidler kunne brukes til kollektivinvesteringer dersom dette kunne vises å løse kapasitetsproblemene som ellers ville måtte løses med veginvesteringer, og som tillot at bompenger kunne brukes til kollektivinveste­ringer. Det var hoved­sakelig kollektivfelt på hovedveg­ene og lokale kollektiv­terminaler som blei finansiert på denne måten.

Hovedtrekkene i planen blei skissert i 1986, og planen blei endelig vedtatt i 1988. [3] Byggingen begynte i 1988, og innkrevingen startet i 1990. Men prosjektene blei dyrere enn planlagt. Ved utløpet av 2002 gjensto derfor 20 av de opprinnelige 58 prosjektene (Lian 2004, tabell 2). I tillegg ville nesten alle inntekter i Oslopakke 1 fra og med 2004 gå med til å dekke opparbeidet gjeld. Etter 2007 skulle så bom­penge­innkrevingen på ringen opphøre etter planen. Det var derfor tydelig allerede ved århundreskiftet at pakka ikke ville bli fullført i sin opprinnelige form før bompengeinnkrevingen opphørte.

Biltrafikken økte også raskere enn planlagt, og truet med å utradere fram­komme­lig­hetsgevinsten som utbyggingen hadde skapt. Allerede mot slutten av 90-åra blei det derfor klart at det trengtes noe mer, eller kanskje noe annet enn bare vegbygging. Kollektivandelen måtte økes, og den framtidige trafikkveksten måtte tas med kollektivtransport.

Oslopakke 2

For å bevare gevinstene av vegbyggingen måtte Oslopakke 1 suppleres med en plan for forsert kollektivutbygging og anskaffelse av rullende materiell. Stortinget vedtok i 1996 at det skulle lages en samlet plan for dette. Dermed oppsto Oslo­pakke 2. Departementet ga vegvesenet og jernbaneverket i oppdrag å utarbeide planen, og planen blei lagt fram i 1997. Den skulle løpe over ti år og koste 15,6 milliarder kroner.

Det blei opprettet en organisasjon for å styre prosjektet, ledet av et samordnings­utvalg med representanter for Oslo kommune, Akershus fylkeskommune, Statens vegvesen, Jernbaneverket og de tre kollektivselskapene SL, Sporveien og NSB. Utvalget hadde ikke besluttende myndighet, men fungerte rådgivende og som et forum for meningsutveksling (Riksrevisjonen 2006). Men det rådet likevel over en viss utredningskapasitet.

Etter nye utredninger hadde kostnadsanslaget økt til 23,8 milliarder da saka igjen blei forelagt Stortinget i år 2000. [4] Det blei ikke lagt fram noen detaljert plan om hva pakka skulle inneholde i stortingsproposisjonen. Samferdselsdepartementet uttrykker seg faktisk ganske kritisk om prosjektene i pakkeforslaget, og krever en gjennomgang av prosjektporteføljen og vurdering av supplerende tiltak for å øke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av pakka. [5] Finansieringen var imidlertid tilsynelatende klar:

1. Alle ekstra bidrag fra staten skulle gå til jernbaneprosjekter (nye dobbeltspor fra Lysaker til Asker og fra Oslo S til Ski).
2. Kollektivdelen av de ordinære riksvegbudsjettene i Oslo og Akershus skulle gå til andre investeringer i kollektivinfrastruktur, sammen med et påslag på 2 kroner på bompengene i ringen og et bidrag på en halv milliard kroner fra eiendoms­utviklerne på Fornebu.
3. Et påslag på 75 øre på billettprisene i kollektiv­trafikken skulle dekke fornyelse av det rullende materiellet i den lokale kollektivtrafikken. 

Staten tok altså fullt ansvar for jernbanen, og Oslo og Akershus tok i felleskap ansvar for buss, trikk og T-bane. Dette var jo ikke noe nytt, og en kan spørre seg om Oslopakke 2 i det hele tatt bidro med annet enn inntektene fra de to ekstra kronene i bommen (Lian 2004). Materiellfornyelsen er jo i prinsippet Sporveiens eget ansvar, som skulle vært dekket med vanlige avsetninger i regnskapet. Eiendomsutviklernes bidrag har ingen sett noe til ennå, og Follobanen blei det aldri plass til i pakka. Til tross for tautrekking om hvordan de ulike finansierings­bidragene skulle beregnes og hvem som skulle betale hva til hvem, fortsatte altså hver av partene med sitt, stort sett som før.

Noen av ideene med pakka var at kollektivtrafikken på veg og bane måtte sees under ett, at investering i rullende materiell og infrastruktur skulle vurderes under ett, og at kollektivtrafikken i Oslo og Akershus skulle vurderes samlet. Det blei vel egentlig ikke oppnådd. Akershus hadde for vane å foreta politisk behandling av sakene før de kom til samordningsutvalget, og fikk på den måten i praksis veto. Det var aldri noen felles forståelse av hvordan driftsmidlene (75-øringen) skulle fordeles mellom de tre trafikkselskapene og hva de kunne brukes til. Det fantes en samarbeidsavtale, men den var ikke rettslig bindende og heller ikke undertegnet. Det var utarbeidet et konsept for hvordan drifta av kollektivtransporten i hele området skulle utvikles på en enhetlig måte. Dette konseptet ga NSB en stor rolle som stammen i kollektivtilbudet. Problemet var at økonomisk lønte det seg bedre for Akershus å drive pendlerruter med buss. De reiste i 2001 og på nytt i 2004 krav om regional balanse, dvs. at en fast andel (40 prosent) av de disponible midlene skulle gå til Akershus.

På side 52 i Riksrevisjonen (2004) er det en viktig henvisning til hvordan Samferdselsdepartementet så på kravet fra Akershus. Det heter at 60-40-fordelingen opprinnelig stammer fra et kompromiss basert på kostnadene for de gjen­værende prosjektene i Oslopakke 1 på et bestemt tidspunkt, og at det ikke fantes noe slikt prinsipp i den opprinnelige stortingsproposisjonen om Oslopakke 2. Det var derfor ikke grunnlag for å fordele midlene på samme måte som i Oslopakke 1. Tvert imot var det en forutsetning i Oslopakke 2 at midlene blei brukt der hvor de fikk størst positiv virkning for kollektivtrafikantene, uavhengig av om prosjektene var lokalisert i Oslo eller Akershus.

Underlig nok viste det seg i praksis at fordelingen likevel blei liggende rundt 60-40. Grunnen er visstnok at man stille og rolig tilpasset seg kravet fra Akershus i planleggingen av handlingsprogrammet. 

Med tida fikk Oslopakke 2 en fast organisasjon for utredning og planlegging, Oslopakke 2-sekretariatet. Etter hvert som planene blei konkretisert, økte kost­nadene på prosjektene. Det gjaldt ikke minst Follobanen. Pengene tok slutt, og Follobanen blei skjøvet ut i tid. Dessuten fortsatte uklarhetene om ansvaret på områder hvor flere parter måtte samarbeide, som for eksempel Ski stasjon. Kollektivløsningen til Fornebu blei det heller aldri enighet om. Også for mange av de mindre prosjektene blei det med planene. Staten, som formelt hadde det overordnede ansvaret for styring og oppfølging av pakka, ønsket tydeligvis ikke å utfordre lokaldemo­kra­tiet når det kom til det harde.

Men et stort jernbaneprosjekt (Lysaker-Asker), og flere lokale kollektiv­prosjekter, som blant annet T-baneringen og forlengelsen av Østensjøbanen til Mortensrud, så tross alt dagens lys innafor det systemet som blei kalt Oslopakke 2.

Oslopakke 2 skulle gjennomføres over 10 år fra 2002 til 2011. Samtidig skulle Oslopakke 1 være fullført i 2007, og bomringen avvikles. Det betydde jo også at ekstraavgiften på 2 kroner ikke kunne innkreves i fire siste årene om man ikke blei enige om å forlenge innkrevingsperioden. Det var derfor klart nærmest fra starten at pakka ikke kunne gjennomføres i sin helhet. Problemet blei løst ved at man begynte å planlegge en ny Oslopakke, Oslopakke 3, i 2003-4. Denne trengte jo også en bompengeordning, og i mellomtida trengtes en tillatelse til å fortsette dagens ordning etter 2007. Den kom på plass i St.prp. nr. 50 (2004-2005), «Om utbygging av E18 Bjørvikaprosjektet i Oslo.»

Her, på side 6 i denne proposisjonen om en tunnel som like mye var et byutvik­lingstiltak som et samferdselstiltak, får Akershus fylkeskommune enda en gang gjen­nomslag for prinsippet om regional balanse, dvs. 60-40-fordeling av bom­pengene. Det heter ordrett: «Oslopakke 1 videreføres til og med 2012. Dagens fordeling av midlene videreføres, dvs. 60 pst til Oslo og 40 pst til Akershus.» Men dette gjelder bompengeordningen i Oslopakke 1, ikke nødvendigvis påslaget på 2 kroner i Oslopakke 2. Det heter nemlig: «Oslopakke 2 med et påslag på 2 kroner til kollektivtrafikktiltak videreføres til og med 2012. Midlene fordeles som i dag, dvs. primært til de prosjekter som har størst positiv nytte for kollektivtrafikan­tene.» Vi kan vel likevel, bak ordet «primært», ane en uskreven enighet om at 60-40-prinsippet fortsatt kommer til å gjelde i praksis, også for kollektivtiltakene.

Oslopakke 2 har fått til dels hard medfart i etterevalueringer. Riksrevisjonen (2006) fant at det som var satt opp som overordnede mål med pakka, nemlig økt kollek­tiv­andel og bærekraftig transport, ikke hadde styrt valg av tiltak og virke­midler i praksis, at samordningen mellom forvaltnings­nivåene var mangelfull, og at pakka dermed ikke kunne sikre effektiv og helhetlig virkemiddelbruk. Hensyn til regional balanse mellom Oslo og Akershus hadde hatt større vekt enn samfunns­økonomisk lønnsomhet, sa revisjonen, og mente med det at prinsippet som styrte hadde vært at alle deltakere i «spleise­laget» skal ha sin del av kaka, uansett om prosjektene deres har noe for seg eller ikke.

Lerstang og Stenstadvold (2003) var mildere, men framhevet blant annet at pakka ikke fulgte vanlig saksgang – den startet i Stortinget, ikke i etatene – og at de reelle beslutningene blei tatt før det forelå et beslutningsgrunnlag. Enighet om pakkas innhold virket å være det viktigste, ikke å finne ut hvordan den ville virke.

Det økonomiske grunnlaget for Oslopakkene var «spleiselaget» mellom staten, som bevilger ekstramidler til lokale samferdselstiltak, eller i det minste gir forskudd på seinere ordinære midler, og de lokale trafikantene, som betaler bompenger eller økte kollektivtakster. Propagandamessig var det viktig at begge parter betalte inn like mye («krone for krone»-prinsippet). Osland og Bekken (2004a, avsnitt 6.4) og Osland og Bekken (2004b) hevder at dette spleiselaget skaper prosedyrer for beslutningsprosessen og en økonomisk insentivstruktur som motvirker at de samfunnsøkonomisk beste prosjektene blir valgt.[6] Beslutnings­prosedyrene er kjennetegnet ved kravet om lokal enighet, som gir hver av partene vetorett. Det impliserer at alle partene må få gjennom så mye av sine ønsker at de føler de tjener på pakka. Behovet for trygghet og stabilitet i koalisjonen utkrystalliserer seg i faste prinsipper, som prinsippet og regional balanse, som heller ikke sikrer at de beste prosjektene blir valgt.

Oslopakke 3

Oslopakke 3 er nok skapt av minst to grunner. Den første er at anledningen bød seg. Oslopakke 2 kom liksom aldri i mål, og dersom bomringen ikke skulle tas ned fra 2008, slik at Oslopakke 2 sto uten inntekter i de fire siste årene den var planlagt, var det på tide å tenke på nye tiltak som den kunne brukes til. Den andre er at det var på tide å tenke mer helhetlig om virkemiddelbruken. Investeringer i ny veg var åpenbart ikke noen varig løsning på trafikkproblemene. Investeringer i kollektiv infrastruktur og materiell var nok heller ikke hele svaret. For å kunne utnytte disse investeringene, slik at trafikantene faktisk får et bedre tilbud, trenges det gode driftsopplegg, og gode driftsopplegg koster penger. Hittil hadde det ikke vært noen hjelp å få for kommunene til den slags. I tillegg kunne det trenges litt pisk attåt gulerøttene. Analysene viste faktisk at de store investeringene i Oslopakke 2 ikke var lønnsomme uten supplerende tiltak som parkeringsrestrik­sjoner og vegprising. 

I en rapport datert mai 2004 beskriver Jon Inge Lian vegen framover slik: «I en eventuell videreføring av trafikantbetaling bør infrastruktur og drift av kollektiv­transport sees i sammenheng, tiltakenes samfunnsnytte og måloppnåelse avgjøre prioriteringene og færre føringer legges på fordelingen av midlene.» (Lian 2004, side II.) Det er en utmerket oppsummering av hva som manglet i Oslopakke 2, men på dette tidspunktet hadde Oslo bystyre faktisk allerede bedt om en ny Oslopakke 3 og tatt opp et annet forbedringspunkt, nemlig utformingen av bompengetakstene. I et vedtak av 17. mars, gjengitt i St.prp. nr. 50 (2004-2005), heter det blant annet:

«3. Byrådet bes legge fram sak om oslopakke 3, herunder med ny trafikant­betaling fra 01.01.2008, for økt kollektivsatsing og investeringer i miljøtunnel på vei der minimum 50 % av foreslåtte investeringer skal gå til kollektivtransport.

4. Byrådet skal i forslag om nytt trafikantbetalingssystem fra 01.01.2008 legge fram en sak om veiprising, dvs. et system der trafikantbetalingen virker trafikkregulerende og hvor deler av inntektene fra trafikantbetalingen forbeholdes brukt til drift av kollektivtransporten.

5. Byrådet bes snarest fremme egen sak om innføring av tidsdifferensierte takster i nåværende bomring, basert på høyere takster i rushtidene og lavere takster utenom trafikktoppene, der de totale inntektene fra bomringen opprettholdes. Byrådet bes i tilknytning til en slik sak også vurdere innføring av gratis passering mellom gitte tidspunkter på nattestid og i helgene.»

Muligheten til å innføre tidsdifferensierte takster blei åpnet ved forskriftsendring i 1993, mens vegprising blei mulig ved en lovendring fra 2001. Denne lovend­ringen hadde imidlertid en bestemmelse om at inntektene skulle deles likt mellom staten og lokale myndigheter. Det var ikke noe sjakktrekk om en ville få noen til å prøve. Derfor blei tidsdifferensierte takster på nåværende bom den måten vegprising så smått etter hvert blei innført på i Norge, i Stavanger en kort stund, i Trondheim ganske tidlig, og nå også i Kristiansand og Bergen. Men det krever jo at bompengene går til lokal transportinfrastruktur. Drift av kollektivtrafikken kunne ikke på dette tidspunktet finansieres på den måten.

Vedtaket fra Oslo bystyre fikk tilslutning fra Akershus, men ikke uten forbehold. Oslo hadde vedtatt at om ikke et nytt betalingssystem var på plass til 2008, skulle dagens system opprettholdes. Det blei etter hvert enighet om at det betydde at om det ikke blei enighet om et nytt system, skulle Oslopakke 1 og 2 videreføres med samme betalingssatser og prinsipper som før. Dermed hadde Akershus skaffet seg en løsning å falle tilbake på om det nye systemet dro av gårde i gal retning. Faktisk hadde de fått veto mot endringer de ikke likte. I desember 2004 kunne de da vedta å arbeide videre med en Oslopakke 3. Samtidig vedtok de at 60-40-fordelingen måtte videreføres i en ny ordning, og at 20 prosent av inntektene skulle gå til kollektivtrafikk.

Statens vegvesen region øst startet planleggingen av Oslopakke 3 sommeren 2004. En politisk styringsgruppe skulle følge arbeidet. På høstparten hadde arbeidet resultert i en utredning om vegprising og en plan for en innkrevings­ordning med tre bomringer utenpå hverandre. Betalingen ved kjøring tvers gjennom byen i rushtida ville bli svært mye høyere enn det tidligere nivået. Hva verre var: Utrederne mente at det ikke ville være faglig forsvarlig å bygge ut E18 vestkorridoren. Dette prosjektet skulle ikke utredes. Dette begrunnet de med et prinsipp de kalte kapasitetsmessig balanse. Prinsippet var at en ikke skulle slippe flere biler inn i transportsystemet i indre by enn at trafikken fløt godt i tunnelene. Metoden for å holde trafikken på dette nivået var å la være å øke kapasiteten på innfartsårene ut over kapasiteten på hovedvegsystemet i indre by.

Dette blei for mye for politikerne. E18 vestover var for mange av dem selve hovedideen med en Oslopakke 3. Den politiske styringskomiteen, med Petter N. Myhre i spissen, avbrøt hele planleggingen og sa at nå skal vi sjøl bestemme hva som skal planlegges og utføres. Dermed satte de seg sammen i et helt år fra februar 2005 til mai 2006. Da la de fram et helhetlig forslag til investerings­program over 20 år. Det fikk seinere navnet Lokalt forslag (LF). Alle prosjektene i LF hadde kostnadsanslag, prosjektene var plassert inn i tidsplanen i fireårsperioder, og en finansi­erings­plan med økte, men faste takster på bomringen og statlige bidrag var utarbeidet. Det var også satt av store sekkeposter til drift, miljøtiltak osv., nettopp det som de tidligere pakkene manglet.

Om en så nærmere etter, var planen konstruert etter et velkjent mønster. I hver eneste fireårsperiode hadde man prøvd å få til en 50-50 fordeling mellom veg- og kollektivtiltak, og samtidig en 60-40-fordeling mellom Oslo og Akershus. Å få til et slikt puslespill var nok ikke enkelt, og siden det var en overvekt av Oslo-prosjekter under bygging i begynnelsen av 20-årsperioden, innebar det også å fylle de første periodene med relativt uvesentlige Akershusprosjekter. Det partene egentlig ønsket seg – E18, Manglerudtunnel osv. – havnet for det meste i siste tiår. Bompengeinnkrevingen var som før på den gamle ringen. Dette var forhandlingsplanlegging på sitt mest outrerte.

Etter Finansdepartementets regler skulle nå denne planen kvalitetssikres. Først må det da lages en konseptvalgutredning. Den skal ha minst to handlings­alterna­tiver. Vegvesenets region øst måtte altså lage et alternativt forslag, passende kalt Alternativt konsept (AK). Dette var «fagfolkenes» revansje. Med bompengene fra AK ville en arbeidsreise fra Akershus til Oslo indre by koste 40 kroner tur retur utenom rush, og 80 kroner i rush. Gikk turen tvers gjennom byen og ut på den andre sida, vil prisen bli 160 kroner tur retur i rushtida.

LF hadde plassert ennå ikke realiserte prosjekter til en kostnad av 30 milliarder kroner i referansealternativet. Det innebærer at man antok de ville komme uansett, men lot dem være utenfor ramma av det som skulle finansieres av Oslopakke 3. Hvordan det da skulle finansieres, var det ingen som sa. Blant disse prosjektene som ikke lå i Oslopakke 3, men blei antatt å ordne seg på annet vis, var alle jernbanetiltakene, inkludert Follobanen.

Konseptvalgutredningen blei startet våren 2007 og avlevert i desember 2007, og den eksterne kvalitetssikringen (KS1) tok til. For at ikke bomringen skulle demonteres ved nyttår, måtte finansieringsopplegget til pakka gjennom Stortinget i god tid, og det skjedde på høsten 2007. Opplegget var som foreslått i LF, og våren 2008 blei de nye og noe høyere bomsatsene satt ut i livet. Det blei også innført et eget bomsnitt på bygrensa i vest med takst på 10 kroner.

Det skulle vise seg at bompengeøkningen, sammen med den seinere reduksjonen av prisen på månedskort i kollektivsystemet, førte til en nedgang i bilbruken over bommen som kom til å vare. Det første resultatet av Oslopakke 3 var ikke tilsiktet, men virket mer effektivt til å føre trafikken over på kollektiv enn mesteparten av investerings­­tiltakene.  

Kvalitetssikringen var ferdig i desember 2008. Den reiste grunnleggende kritikk mot flere sider av planen slik den forelå. Blant annet blei det pekt på at de to alternativene ikke egentlig var to alternativer for å nå samme mål, men representerte helt forskjellige mål. Dessuten inneholdt referansealternativet prosjekter som ikke var finansiert (slik at det blei uklart hvordan de skulle dekkes). Det blei særlig understreket at pakka måtte styres, og at en måtte ha en organisering som gjorde det mulig å endre tiltak og prosjekter etter hvert som situasjonen forandret seg. Den måtte altså være robust på kort sikt og fleksibel på langt sikt. Styringen kunne ikke ta utgangspunkt i noen av de to alternativene, men måtte begynne med å revurdere prosjektporte­føljen og fastlegge prinsippene for hvordan tiltakene skulle prioriteres. Kvalitetssikringa foreslo en organisasjon som kunne styre etter slike prinsipper.

På dette grunnlaget blei det laget en stortingsmelding som fikk oppslutning i Stor­tinget våren 2009. Stortingsmeldinga fulgte kvalitetssikringsrapporten til punkt og prikke. Styringsgruppa med et mandat som svarte til det kvalitetssikringsrapporten ville ha, blei etablert, med vegdirektøren, jernbanedirektøren og en representant hver fra Oslo og Akershus. Her skulle det bli porteføljestyring!

Og hva skjedde? Jo, uten protester fra styringsgruppa blei det investerings­programmet fra LF som blei det programmet som skulle gjennomføres, akkurat slik som det var skissert i 2006. Alle prinsippene om fordeling mellom Oslo og Akershus og veg og kollektiv blei beholdt som faste aksiomer for hele 20-årsperioden. I tillegg til problemene med en underfinansiert referanseportefølje på 30 milliarder kroner og det som skulle vise seg å bli svært store kostnadsøkninger på prosjektene etter hvert som de blei bedre utredet, var Oslopakke 3 (LF) preget av:

• Lokalt ultimatum (endring bare når alle er enige)
• Et rigid 20-års investeringsprogram, der ingen prosjekter tas ut, men bare utsettes. (Hittil ingen plass for T-banetunnel, ingen klimapolitikk ...)
• Usunne prinsipper for prosjektutvelgelse
• Ingen forsøk på å pakke opp pakka og analysere hva i den som virket bra og hva som bare kostet penger
• Ingen strategi for å bruke priser og avgifter som virkemidler (bare til finansiering av investeringer)
• Uklar målstruktur og latente konflikter (målkonflikter, ingen sentral prioritering)
• Ingen fleksibilitet for uforutsette ting, som nye erfaringer, nye ideer og mål, nye teknologiske løsninger eller uforutsette kostnadsøkninger.

Alt dette er ting som blei påvist i kvalitetssikringen, og som skulle rettes på gjennom styringsprinsippene i Stortingsmeldingen fra 2009, men som bare fortsatte uten vesentlig kursendring. Det er ting som har preget også de tidligere pakkene, og som det ser ut til å være umulig å ta et oppgjør med. Konsekvensen har vært at man har opparbeidet milliardgjeld, at lista over prosjekter som ikke har kommet i gang vokser, og at de store og viktige prosjektene (E18 Vestkorridoren, E6 Manglerudprosjektet) i stigende grad søkes finansiert på utsida av pakka ved å kreve mer fra staten og ved å opprette nye steder for innkreving av bompenger. Det burde være et klart mål at man sto fritt til å nedlegge eller endre samarbeidet i 2028, når pakka opprinnelig skulle være slutt. I stedet bygger man opp gjeld og har allerede bestemt seg for å fortsette innkrevingen til 2032. Dette er den samme gamle leksa.

Den siste store revisjonen av handlingsprogrammet har ikke ført til opprydding i dette. Pakka har fått et preg av å gå opp i sømmene, og den kan snart bare berges ved en Oslopakke 4.

På to tidspunkter har man følt behov for å bekrefte eller styrke alliansen bak LF fra 2006, i form av en reforhandlet avtale mellom de politiske partene. Den gjeldende avtalen av dette slaget [7] er fra 2012, og en ny runde forestår. Hva slags funksjon har slike avtaler i hele styringssystemet for Oslopakke 3?

Avtalen fra 2012 har i hvert fall ikke gitt spillerom for de som skal lede pakka til å utøve noe aktiv lederskap. Tvert imot sementerer den de samme prinsippene enda en gang. Bompengesatsene øker, bompengeperioden utvides med 5 år til 2032, og kollektivandelen i pakka økes til 60 prosent. Men bominntektene skal som før fordeles mellom fylkene med 60 prosent til Oslo og 40 til Akershus. Som kronen på verket slår 2012-avtalen fast at prinsippet fra 2006 gjelder fremdeles: Ingen elementer i avtalen om Oslopakke 3 kan endres uten at det er «bred enighet» om det. 

Noen konklusjoner

Helt fra starten er bompengepakkene i Norge, og ikke minst Oslopakkene, basert på forhandlingsplanlegging. Det innebærer at alle står sammen om å få så mye som mulig fra staten, og alle aksepterer det de andre foreslår på sine områder, gitt at de får rett til å bestemme over den delen av kaka som hører til på deres område. Dette kalles regional balanse når det gjelder fordelingen mellom distrikter, og spleiselag eller krone for krone-prinsippet når det gjelder fordelingen mellom staten og lokale myndigheter. Forsøker noen å forandre det som engang er bestemt, oppfattes det som et trekk for å ta en større del av kaka, derfor er endringer i den opprinnelige avtalen vanskelig.

Et fastlagt og uforanderlig investeringsprogram over 12, 16 eller 20 år er nødt til å bli dårligere tilpasset til behovene etter hvert som de forandrer seg, og til å få problemer med finansieringen etter hvert som prosjektene viser seg å bli dyrere enn opprinnelig antatt. Dette går i seg sjøl sterkt ut over den samfunnsøkonomiske lønnsomheten og programmets evne til å oppfylle sine mål. Ved utløpet av perioden gjenstår ofte mange av de planlagte prosjektene, samtidig som pakka har opparbeidet gjeld.

I tillegg til disse svakhetene er det også en sterk tendens til å velge feilaktige prosjekter til den opprinnelige planen. Dette er fordi ingen av partene opplever de virkelige kostnadene ved prosjektene. Sentrale myndigheter går med på dårlige prosjekter fordi trafikantene dekker en del av regningen med bompenger, og de enkelte lokale myndighetene gjør det samme fordi de opplever at staten og de andre kommunene tar en del av regningen (Minken 2015).

Ingen har egentlig tilstrekkelig styring med slike pakker når behovet for revisjon av planen øker. Staten vil ikke framstå som en som overkjører lokaldemokratiet. Transportetatene vil ikke blande seg i de andre etatenes saker. Lokale myndig­heter vil ikke rokke ved maktbalansen dem imellom. Den eneste måten det kan reageres på når det oppstår behov for revisjon, er derfor å rette et kollektivt krav til staten om økte tilskudd. 

Med noen variasjoner går dette mønsteret igjen i alle Oslopakkene og i avtalen fra 2011.

Litteratur

Langmyhr, Tore (2001) The rationality of transport investment packages. Transportation 28, 157-178.

Lerstang, T. og M. Stenstadvold (2003) Oslopakke 2 – En helhetlig pakke eller en pakke i helheten? TØI-rapport 664/3003.

Lian, J.I. (2004) Delvis brukerbetalt utbygging av transportsystemet i Oslo og Akershus. TØI-rapport 714/2004.

Minken, H. (2015) Betydningen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved prioritering av prosjekter i Nasjonal transportplan. I: J. Odeck og M. Welde (red.) Ressursbruk i transportsektoren – noen mulige forbedringer. Concept-rapport nr. 44, NTNU.

Osland, O. og J.T. Bekken (2004a) “An offer you can’t refuse …” Om utvikling av bompakker i norske byer. TØI-rapport 733/2004.

Osland, O. og J.T. Bekken (2004b) An offer you can’t refuse … Om utvikling av bompakker i norske byer. Samferdsel nr. 10 2004. https://samferdsel.toi.no/article18790-346.html

Riksrevisjonen (2006) Riksrevisjonens undersøkelse av effektivitet i offentlige tiltak i kollektivtransport – Oslopakke 2. Dokument nr. 3:8 (2005-2006).

Statens vegvesen Vegdirektoratet (2015) Oslopakke 3. http://www.vegvesen.no/Vegprosjekter/oslopakke3  

Statens vegvesen Vegdirektoratet (2014) Bompengeprosjekter. Håndbok V718.

St. prp. nr. 96 (1987-1988) Om hovedvegnettet i Oslo-området.

St.prp. 64 (1999-2000) Om delvis bompengefinansiering av forsert kollektiv­utbygging i Oslo og Akershus (Oslopakke 2).

St.prp. nr. 50 (2004-2005) Om utbygging av E18 Bjørvikaprosjektet i Oslo.

St. meld, nr. 46 (1985-1986) Om hovedvegene i Oslo-området.

St. meld. nr. 16 (2008- 2009) Nasjonal transportplan 2010-2019.

Sørlie, I. (2000) Bomringen i Oslo – bakgrunn, beslutningsprosess, implementering. Oslo kommune, byrådsavdelingen for miljø og samferdsel

 

Fotnoter:

[1] Mønstret var bomringen i Bergen, som blei etablert i 1986 og blei solgt inn som et spleiselag for løse trafikkproblemene, der staten skulle skyte til like mye som innbyggerne betalte inn på bommen – det såkalte «krone for krone»-prinsippet.

[2] De som pendler inn til Oslo fra Akershus, vil som regel ha nytte av den forserte hovedveg­utbyggingen i Oslo, på linje med Oslos egne innbyggere. Slik sett er bomringen grovt sett i overenstemmelse med «nytteprinsippet», som sier at i bompengeprosjekter skal alle som har nytte av prosjektet, og bare de, betale bompenger. Se Vegdirektoratet (2014). Se også St. meld. Nr.16 (2008-2009), side 86-89. Et slikt prinsipp utelukker ikke at samfunnsøkonomiske prinsipper legges til grunn for prosjektvalget. I motsetning til dette tar 70-30-prinsippet eller 60-40-prinsippet ikke hensyn til hvem som får nytten, men bare til hvilket fylke de som betaler hører til i. Fylkene skal tildeles prosjekter i samme forhold som deres innbyggere betaler bompenger. Dette kalles av og til for regional balanse, se seinere i teksten. Et slikt prinsipp står i motsetning til å prioritere prosjekter etter samfunnsøkonomiske prinsipper. 

[3] St meld. nr. 46 (1985-1986), St.prp. nr. 96 (1987-1988). 

[4] St.prp. nr. 64 (1999-2000).

[5] Supplerende tiltak som nevnes er vegprising, parkeringsrestriksjoner og arealpolitikk.

[6] Minken (2015) fremmer en tilsvarende teori som gjelder bompengefinansiering generelt.

[7] Revidert avtale Oslopakke 3 – Effektiv, sikker og miljøvennlig transport for en byregion i vekst. http://www.vegvesen.no/_attachment/341947/binary/594228.