”Urettferdige” tiltak kan gi færre trafikkdrepte

Nyttekostnadsanalyser rendyrker effektivitet og bryr seg ikke om rettferdighet, skriver artikkelforfatteren. Foto: Samferdsel

AV RUNE ELVIK

Som bidrag til arbeidet med Nasjonal transportplan, har TØI utført nyttekostnadsanalyser av trafikksikkerhetstiltak og beregnet hvordan tiltakene kan brukes på den samfunnsøkonomisk mest lønnsomme måten. Beregningene tyder på at man ved å bygge prioriteringen av trafikksikkerhetstiltak strengt på nyttekostnadsanalyser kan redusere antallet drepte i trafikken fra et forventet antall på 285 i 2020 til 138, altså en nedgang på 147 drepte eller litt over 50 %.

Rettferdig fordeling av risiko i trafikken?
Men gir dette rettferdige resultater? Eller er det et motsetningsforhold mellom samfunnsøkonomisk lønnsomhet og rettferdighet i trafikksikkerhetspolitikken?

 For å svare på dette spørsmålet må man først definere hva som menes med en rettferdig fordeling av risiko i trafikken. Det finnes ingen allment godtatt definisjon av dette, men vi har tatt utgangspunkt i John Rawls’ rettferdighetsprinsipper. John Rawls (1921-2002) var den kanskje mest fremtredende moralfilosof i siste halvdel av det 20. århundre. Hans hovedverk, ”A theory of justice”, ble utgitt i 1971 og betraktes med rette som et monumentalt bidrag til moralfilosofi og rettferdighetsteori.

John Rawls lanserte to rettferdighetsprinsipper. Det er det siste av disse to, det såkalte forskjellsprinsippet, som er mest relevant i denne sammenheng. Det lyder slik:

- Sosiale og økonomiske ulikheter skal kun knyttes til posisjoner som alle kan oppnå under forhold der like muligheter råder.

- Sosiale og økonomiske ulikheter skal fordeles til størst fordel for de minst begunstigede i samfunnet.

Den første delen av prinsippet sier at alle skal ha like muligheter til å oppnå goder som kan gi opphav til ulikheter. Eksempler på slike goder kan være høyere utdanning og grunnleggende helsetjenester. Den andre delen av prinsippet sier at samfunnet i utgangspunktet skal være egalitært, men at ulikhet kan godtas dersom også de minst begunstigede har fordel av den.

La oss tenke oss at det er fem grupper i samfunnet som alle tjener 200 000 kroner i året (alle har samme inntekt). Hvis ingen går ned i inntekt, kan man tillate at de fem gruppene tjener, for eksempel: 250 000 – 300 000 – 350 000 – 400 000 og 500 000. Det oppfyller forskjellsprinsippet, siden også de som tjener minst (250 000) tjener mer enn de ville ha gjort under en helt egalitær fordeling (200 000).

Det er ikke innlysende hvordan forskjellsprinsippet kan anvendes på risiko i trafikken, eller om en slik anvendelse i det hele tatt gir mening. Vi har valgt å tolke prinsippet slik:

Fordelen av et transportsystem er muligheten til å reise. Ulike grupper i samfunnet benytter denne fordelen i ulik grad. De som reiser minst, er de som har minst fordel av transportsystemet – de er i Rawls’ forstand den minst begunstigede gruppen.

Forskjellsprinsippet vil følgelig bli ansett som oppfylt dersom de grupper som har størst fordel av transportsystemet, det vil si som utfører flest personkilometer, også har den høyeste risikoen. Risikoen for å bli drept i trafikken er sammenliknet for ulike trafikantgrupper, ulike inntektsgrupper og med hensyn til om de som betaler for bedre trafikksikkerhet også er de som har fordeler av det.

Risikoen i trafikken er urettferdig fordelt
Dagens fordeling av risiko mellom ulike trafikantgrupper er ikke rettferdig i den forstand at de som utfører flest personkilometer har høyest risiko per personkilometer. Flest personkilometer utføres av fører og passasjer i personbil, men disse er blant dem som har lavest risiko i trafikken. Grupper som til sammen utfører klart mindre enn 10 % av alle personkilometer har en betydelig høyere risiko enn gjennomsnittet. Disse gruppene er fotgjengere, syklister og personer på moped eller motorsykkel.

Skal man skape en mer rettferdig fordeling av risiko i trafikken, er det følgelig den høye risikoen for fotgjengere, syklister og personer på moped eller motorsykkel som må reduseres. En samfunnsøkonomisk optimal bruk av trafikksikkerhetstiltak vil ikke bidra til å jevne ut forskjellene i risiko. Riktignok vil det å satse på tiltak der nytten er større enn kostnadene redusere risikoen for fotgjengere og syklister (virkningene for mopedister og motorsyklister er mer usikker), men ikke mer enn risikonedgangen for bilister. Forskjellene mellom gruppene vil med andre ord bestå.

Vi vet lite om hvordan risikoen i trafikken fordeler seg mellom ulike inntektsgrupper i Norge. Her har vi derfor bare kunnet lage noen regneeksempler, men de tyder på at man ikke kan utelukke at grupper med høy inntekt har en høyere risiko per person per år enn grupper med lav inntekt. Personer med høy inntekt har derimot høyst sannsynlig en lavere risiko per personkilometer enn personer med lav inntekt. Dette kan ikke betraktes som rettferdig hvis man oppfatter inntekt som et gode som omfattes av Rawls’ forskjellsprinsipp. I så fall tilsier dette prinsippet at høy inntekt skal gå hånd-i-hånd med høy risiko i trafikken.

Det er lite trolig at bruk av samfunnsøkonomisk lønnsomme trafikksikkerhetstiltak vil jevne ut forskjellene i risiko mellom inntektsgrupper. Man kan tvert imot anta at disse forskjellene vil øke, fordi mye av potensialet for å bedre trafikksikkerheten er knyttet til kjøretøytekniske tiltak. Siden de rike har bedre råd til å kjøpe nye og dyre biler med mye sikkerhetsutstyr enn de fattige, vil de dra størst nytte av de kjøretøytekniske tiltakene. På den annen side kan man hevde at det ligger et element av rettferdighet i et system der de som har størst nytte av nye trafikksikkerhetstiltak også er de som betaler for tiltakene. Dette vil i stor grad være tilfellet for kjøretøytekniske tiltak, men er slett ikke nødvendigvis tilfellet for trafikksikkerhetstiltak på vegnettet.

Like muligheter til bedre trafikksikkerhet – spillet om geografisk fordeling
Å prioritere trafikksikkerhetstiltak på grunnlag av nyttekostnadsanalyser vil, ideelt sett, si å la ”produksjonen” av bedre trafikksikkerhet være styrt av etterspørselen etter dette godet. Grunnlaget for å si det slik, er at verdsettingen av bedre trafikksikkerhet i nyttekostnadsanalyser bygger på befolkningens betalingsvillighet for trafikksikkerhet – og betalingsvillighet er et mål på etterspørsel.

”Etterspørselen” etter bedre trafikksikkerhet på vegnettet kan ut fra dette betraktes som proporsjonal med forventet ulykkestall. Forventet ulykkestall er høyest der det er mest trafikk og høy risiko – det vil si på de mest trafikkerte vegene på Østlandet. Det er her man bør bruke penger til trafikksikkerhetstiltak for å få størst mulig nytte av dem.

Men slik er det ikke. Data innhentet av TØI i 2002 om trafikksikkerhetstiltak på vegnettet viser at mange av disse tiltakene fremdeles klattes utover på små steder med lite trafikk. Dette er ikke overraskende og det er all grunn til å tro at det vil fortsette å være slik. Den geografiske fordelingen av investeringsmidler på riksveger kan langt på veg beskrives som resultatet av et spill mellom aktører på ulike forvaltningsnivåer. Innenfor hvert fylke er kommunene spillere. De oppfatter ikke hverandre som motspillere, men snarere som allierte. Det er staten som er motspilleren. Kommunene søker en fordeling av de statlige midler som flest mulig har nytte av. Resonnementet er at skatteytere i kommunen betaler statsskatt og at kommunene derfor har ”krav på” å få ”noe igjen” fra staten.

Resultatet av spillet er at trafikksikkerhetstiltakene spres ut over omtrent så mange kommuner som det er fysisk mulig. De data TØI innhentet i 2002 gjorde det mulig å stedfeste vel 300 trafikksikkerhetstiltak. Det dreide seg om tiltak som gang- og sykkelveger, vegbelysning, rekkverk, rundkjøringer, osv. Disse tiltakene var gjennomført i 150 kommuner.

Med henvisning til den første delen av Rawls’ forskjellsprinsipp, kan man muligens betrakte dette som et forsøk på å skape like muligheter: alle skal ha muligheten til å få bedre trafikksikkerhet for statens regning ved at det gjennomføres minst ett statlig trafikksikkerhetstiltak i kommunen. Et geografisk rettferdighetsideal, i form av regional utjevning, står sterkt i vegpolitikken, mens samfunnsøkonomiske lønnsomhetsbetraktninger står svakt. Hvis man prioriterte midlene etter lønnsomhet, ville omtrent alt havne på det sentrale Østlandet, og enhver kan tenke seg hvordan resten av landet ville reagere på det.

Kan man oppnå både lønnsomhet og rettferdighet?
I vår oljesmurte økonomi har en farlig dagdrøm slått rot, nemlig at vi er så rike her i landet at vi kan få i pose og sekk; vi behøver ikke å prioritere, men er som en bortskjemt femåring som får alle leker han peker på.

Slik er ikke virkeligheten. Når det gjelder trafikksikkerhet er det en reell konflikt mellom effektivitet i samfunnsøkonomisk forstand, og rettferdighet, slik John Rawls har definert begrepet, og slik det oppfattes av norske politikere som ønsker å karre til seg sin ”rettmessige” del av statlige tiltak.

Vi må velge hva vi vil ha: rettferdighet eller samfunnsøkonomisk effektivitet. Vi kan ikke få begge deler, i alle fall ikke fullt ut. Og det finnes ingen nyttekostnadsanalyse eller annen formell teknikk som forteller oss hvordan vi kan gjøre en avveining mellom effektivitet og rettferdighet. Tvert imot rendyrker nyttekostnadsanalyser effektivitet og bryr seg ikke om rettferdighet.

Rettferdighet har sin pris i form av ineffektiv ressursbruk; nyttekostnadsanalyser har i det minste den fordelen at de kan opplyse oss om hvor høy denne prisen er.

Viktige kilder til denne artikkelen
Elvik, R. Prospects for improving road safety in Norway. Report 897 2007. Transportøkonomisk institutt.

Elvik, R. En komparativ analyse av ulike typer normative premisser for transportsikkerhetspolitikken. Rapport 964 2008. Transportøkonomisk institutt.

Elvik, R. The trade-off between efficiency and equity in road safety policy. Forthcoming in Safety Science, 2009.