AV LASSE FRIDSTRØM
Illustrasjon: Statens vegvesen

«Når en sam­menlikner prisen på et OPS-prosjekt med prisen på et tradisjo­nelt, offentlig prosjekt, må en være klar over at OPS-prisen, i til­legg til drift og vedlikehold, inkluderer en forsikring mot overskridelser», skriver kronikkforfatteren.

Min kollega Rune Elvik reflekterer i forrige num­mer av Samferdsel over TØIs og politikernes behandling av OPS-konseptet – offentlig-privat samarbeid. Det har hos mange festet seg et bilde av at OPS rett og slett er det samme som å kjøpe vei på avbetaling. Mon det.

Kjernen i OPS-konseptet er overføring av risiko fra staten til et privat konsortium. Det grunnleggende prinsippet er at risiko skal bæres av den aktøren som har størst mulighet til å påvirke utfallet. Som mini­mum overføres en vesentlig del av kostnadsrisikoen knyttet til anlegg, drift og vedlikehold. Den som bygger, har tettere kontroll med prosessen enn bestilleren.

Når en overfører ansvaret for anleggskostnadene, må drifts- og vedlikeholdsansvaret i en temmelig lang periode følge med. I motsatt fall vil det lønne seg for OPS-selskapet å bygge en billig og dårlig vei, som etter få år krever kostbare utbedringer og vedlikehold.

Så kan en i varierende grad også velge å overføre andre risikoelementer, f. eks. ansvaret for inntektssiden, eller visse deler av denne. I det som er blitt kjent som ’den norske model­len’ for OPS, har staten beholdt inntektsansva­ret. Det vil si at bompengene tilfaller staten, som i stedet beta­ler OPS-selskapet for drift og vedlikehold med på forhånd avtalte, faste beløp, og i tillegg yter bonus for god drifts- og trafikksikkerhet mv.

OPS-selskapets inntekter blir da i all hoved­sak uavhengig av trafikkmengden, i samsvar med det ovennevnte prinsippet for risikodeling. Trafikkmengden vil nemlig i liten grad være påvirkelig fra OPS-selskapets side, men først og fremst avhenge av makroøkonomiske forhold som inntekter og drivstoffpriser, samt av offent­lige beslutninger knyttet til kollektivtilbud, are­alutbygging og annen infrastruktur.

Ikke minst viktig av de tre bokstavene i OPS er S-en: Samarbeid. OPS-kontrakten må skrives slik at en i størst mulig grad unngår interessemotsetninger mellom partene. En bør unngå at OPS-selskapet opplever uventede tap på grunn av offentlige beslutninger om f. eks. nye bussruter, lokalisering av boliger og arbeidsplasser, drivstoffavgifter e. l. Det er hel­ler ikke ønskelig at et OPS-selskap skal kunne tjene på å stimulere til økt biltrafikk. ’Den norske modellen’ innebærer slik sett en gjennomtenkt oppskrift for risikofordeling og en temmelig god balanse mel­lom ulike hensyn.

I mange utenlandske OPS-prosjekt har en imidlertid latt sel­skapets inntekter komme som følge av hvor mange som bruker veien. Dermed kan staten slippe unna med et minimum av invol­vering – i ’beste’ fall går hele prosjektet utenom statsbudsjettet. I verste fall, dersom en har avtalt ’skyggeavgift’ istedenfor bompenger, blir staten skyldig store, uforutsigbare beløp flere tiår fram i tid, avhengig av trafikkmengden.

Dette var situasjonen i Portugal. Det er liten grunn til at vi skal gjøre det slik i Norge.

Interessant nok finnes det en tredje mulighet for plassering av inn­tektsansvaret, som vi til alt overmål har lang erfaring med i Norge. Helt siden åpningen av Vrengenbrua i 1932 har vi praktisert en ordning der tra­fikantene betaler bompenger inntil brua eller veien er nedbe­talt. Inntektsrisikoen bæres da av de siste års trafikanter. I verste fall må de betale, i beste fall har inntektene i tidligere år vært så store at bompengene er avskaffet.

Når en sammenlikner prisen på et OPS-prosjekt med prisen på et tradisjonelt offentlig prosjekt, må en være klar over at OPS-prisen, i tillegg til drift og vedlikehold, inkluderer en forsikring mot overskridelser. Den er ikke inkludert i prisen på et vanlig offentlig prosjekt, og fra tid til annen vil regningen her bli høyere enn forutsatt.

Forsikringspremien vil avhenge av risikoen. Når både inntekts- og kostnadsrisikoen overfø­res, blir premien høy. I ’den norske modellen’ kan den bli forholdsvis lav, og trolig betydelig lavere enn det en har erfart i utlandet. Forutsatt at OPS-prosjektet lyses ut på anbud, og at det er tilstrekkelig mange tilbydere i markedet til å skape virksom konkurranse, vil staten kunne presse prisen nedover.

I Dovre/TØIs rapport ble de tre prøvepro­sjektene i Norge evaluert (Eriksen mfl. 2007). Det siste prosjektet var riktignok ikke ferdig­stilt, og vurderingen ble delvis basert på forelø­pige anslag. Det viste seg senere at anleggsbud­sjettet i dette prosjektet sprakk med over 800 mill. kr. Dette tapet slapp staten å ta.

Når staten inngår en OPS-kontrakt, bestiller den et resultat: en vei med spesifisert kvalitet i et bestemt antall år. OPS-selskapet står fri­ere enn en vanlig entreprenør mht. hvordan resultatet skal oppnås. Oppdragsgiveren legger seg i prinsippet ikke opp i hvilken input eller hvilken metode som anvendes. OPS er outputo­rientert. Det gir økt rom for innovasjon hos det utførende selskapet.

Den fremste misforståelsen om OPS er at konseptet forutsetter en bestemt betalingspro­fil, og da en som sprer statens betaling noen­lunde jevnt ut over hele prosjektperioden, som i en avbetalingskontrakt. OPS-selskapet må da skaffe seg privat finansiering for hele prosjekt­perioden og betale renter for dette.

Men i Norge er det ingen grunn til at vi skal gjøre det på denne måten. Hos oss vil den mest rasjonelle betalingsprofilen være at OPS-selska­pet får oppgjør for hoveddelen av kontrakts­summen straks veien står ferdig og åpnes for trafikk. Staten må likevel holde tilbake en mindre sum svarende til de årlige drifts- og vedlikeholds­kostnadene, pluss litt til, slik at en har ris bak speilet dersom OPS-selskapet ikke oppfyller kravene til drift og vedlikehold.

Med en slik betalingsprofil vil behovet for omfattende låne­finansiering grovt sett begrense seg til anleggsperioden. Og denne perioden kan bli kort, for OPS-selskapet vil ha et sterkt motiv for å gjøre veien raskt ferdig. Slik reduseres nemlig kapitalbindingen i anleggsfasen, bygge­rentene blir lavere, og prosjektet billigere.

Dersom prosjektet delfinansieres ved hjelp av bompenger, vil den årlige trafikantbetalin­gen med stor sannsynlighet overstige utgiftene til drift og vedlikehold. Dermed får staten en netto inntektsstrøm fra prosjektet i tiden etter at veien er åpnet.

Anskaffelsesprosessen knyttet til et OPS-pro­sjekt er krevende. Også opp­følgingen vil kreve betydelig kompetanse og beredskap på bestillersiden. En må derfor vurdere nøye hvilke prosjekter som egner seg for denne typen risikooverføring. Veianlegg fram­står som særlig aktuelle, da det alle­rede i dag er private entreprenører som står for det alt vesentlige av utførelsen. OPS vil bety at entreprenørene får et mer helhetlig ansvar.

En vanlig innvending mot OPS-konseptet er at dersom OPS-selskapet går konkurs, vil staten sitte igjen med skjegget i postkassa. Men dette kan staten gardere seg mot når OPS-kontrakten inngås, gjennom to viktige grep. For det før­ste må en stille krav om at OPS-selskapet har tilstrekkelig egenkapital til å tåle alle påregne­lige tap og overskridelser, og vel så det. For det andre må selskapet ha som eneste formål å bygge og drive denne ene veien, dvs. være omgitt av et finansielt skjold, slik at det ikke kan gå overende på grunn av tapsbringende aktiviteter på annet hold.

Konklusjon
OPS handler om at staten overlater ansva­ret for å holde budsjettene til et privat sel­skap. Det vil si at dersom budsjettet sprekker, er ikke dette statens eller skattebetalernes problem, men det private selskapets. OPS-kontrakten inkluderer dessuten drift og vedli­kehold i en lengre avtaleperiode og gir forut­sigbarhet for staten og beslutningstakerne også på dette punkt.

OPS gjør det mulig å bruke markedsmeka­nismen til å fremme trafikksikkerhet, drifts­sikkerhet, god veistandard og rask framdrift i byggeprosessen. Om OPS-selskapet gjør en dår­lig jobb med anlegget, vil det bli straffet økono­misk. Generelt innebærer OPS at allmennheten, representert ved skattebetalerne og trafikan­tene, kan få del i de fordelene som følger av markedets effektivitetspress, gevinster som ellers først og fremst tilfaller næringsdrivende selskap og deres eiere.

Med den kapitalrikelighet den norske sta­ten rår over, kan en her til lands styre unna mange av de mer problematiske sidene ved OPS-konseptet, som knytter seg til kostbar privat finansiering. Istedenfor å spre betalingen utover hele prosjektperioden, som i en avbe­talingskontrakt, kan partene bli enige om en betalingsprofil som gir OPS-selskapet oppgjør for nesten hele anleggsdelen straks veien står ferdig.

Bompenger er i utgangs­punktet ikke noen nødven­dig del av et OPS-prosjekt. Men ved å kombinere trafikantbetaling etter norsk tradisjon med ’den norske modellen’ for OPS kan staten redusere sin egen risiko til et minimum, og like­vel slippe unna med en beskjeden risikopremie. OPS-selskapet tar kostnadsrisi­koen, og trafikantene inntektsrisikoen.

Når en i Nasjonal transportplan 2014-2023 skal satse 606 mrd. kr på infrastruktur, gir dette en god anledning til å utvikle OPS-meka­nismen og samtidig evaluere denne på en syste­matisk måte gjennom utvalgte, sammenliknbare case.

Referanse
Eriksen K S mfl. (2007): Evaluering av OPS i vegsek­toren. TØI-rapport 890.