Etter å ha undersøkt fem utgaver av grunnlagsdokumenter og tilhørende stortingsmeldinger, konstaterer jeg at de viser foruroligende liten interesse for å dokumentere måloppnåelse for de årlige milliarder kroner som blir kanalisert til norsk samferdsel.

I dokumentene og meldingene presenteres omfattende målstrukturer. Hva er vel da mer naturlig enn å kreve opplysninger som hvorvidt den omfattende ressursbruken (tabell 1) fører landet i retning av målrealisering?  

Men, dersom du lurer på hva denne innsatsen har gitt av måloppnåelse, er det forbausende få konkrete svar å få i sentrale NTP-dokumenter, som de periodevise grunnlagsdokumentene – utviklet av NTP-sekretariatet/transportetatene – og meldingene om NTP til Stortinget, som Samferdselsdepartementet utarbeider.

 

Tabell 1: Samlede investeringer i riksveger, jernbane og farleder i korridorene. Årlig gjennomsnitt. Milliarder kroner (løpende kr: 2000/2004/2009/2013/2017))

Periode	2002–2011	2006–2015	2010–2019	2014–2023	2018–2029
Statlige midler	21,7	19,25	32,2	27,3	77,7
Annen finansiering	5,2	?	6	9,8	10,9
Kilde i melding	Tabell 1.1	Tabell 1.1	Tabell 1.1	Tabell 1.2	Tabell 1.1

 

Planer av ulike slag utvikles som grunnlag for utøvelse av kunnskapsbasert politikk. Grunnlagsdokumentet er en slik plan. Den legges fram hvert fjerde år, og legges deretter til grunn for utarbeidelse av en melding til Stortinget.

I stortingsmeldingen presenteres hva regjeringen vil innenfor samferdselsfeltet, og hvilke økonomiske rammer som planlegges anvendt i en tiårsperiode (12-årsperiode i seneste NTP).

I denne artikkelen skal vi se nærmere på hva disse dokumentene gir av opplysninger om hva de anvendte ressursene gir av måloppnåelse.

Målstruktur for samferdselssektoren

I alle fem utgavene av NTP-dokumenter er det, rimelig nok, presentert mål for samferdselssektoren – dokumentene er tross alt utviklet i en tid hvor målstyring har vært sentral filosofi i norsk forvaltning og politikk.

I det første grunnlagsdokumentet er det ingen spesifikk formulering av et overordnet mål for sektoren, men i de etterfølgende grunnlagsdokumentene blir det formulert et overordnet mål, delvis med likartede formuleringer fra et dokument til et annet, slik det framgår av tabell 2.

 

Tabell 2: Formulering av overordnet mål for transportpolitikken i fem utgaver av Grunnlagsdokumentet

Planperiode	Overordnet målformulering for transportpolitikken
2002–2011	Ingen
2006–2015	Det er et overordnet mål for transportetatene å tilby et effektivt og funksjonelt transportsystem med god framkommelighet, høy sikkerhet og godt miljø (s. 29)
2010–2019	Tilby et effektivt, tilgjengelig, sikkert og miljøvennlig transportsystem som dekker samfunnets behov for transport og fremmer regional utvikling (s. 152)
2014–2023	Tilby et effektivt, tilgjengelig, sikkert og miljøvennlig transportsystem som dekker samfunnets behov for transport og fremmer regional utvikling (s. 21)
2018–2029	Et transportsystem som er sikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstilling til lavutslippssamfunnet (s. 25).

 

Hovedmålet er i grunnlagsdokumentene (GLD) spesifisert med delmål og tilhørende spesifiserte etappemål.

I GLD 2010–2019 er målstrukturen vist i figur 7.1 (side 152), gjengitt her som figur 1, med det overordnete målet, vist i tabell 2, og fire delmål: framkommelighet, sikkerhet, miljø, universell utforming (UU).

I de to etterfølgende grunnlagsdokumentene opprettholdes denne strukturen, men i seneste grunnlagsdokument (2018–2029) er delmålene redusert til tre – framkommelighet, sikkerhet samt klima og miljø. Det tidligere hovedmålet om UU er i GLD 2018–2029 blitt et etappemål under framkommelighet. I denne kategorien er også Nullvekstmålet plassert.

 

Figur 1: Målstruktur (figur 7.1 fra GLD 2010–2019)

 

I meldingene om NTP til Stortinget finner vi, rimelig nok, de samme målformuleringene som i tilhørende grunnlagsdokumenter. Mens overordnede målformuleringer for perioden 2002–2011 mangler i grunnlagsdokumentet, skriver regjeringen i den tilhørende meldingen (side 3) at den vil «føre en transportpolitikk som bidrar til å nå overordnede velferdsmål og sikre bosetting og utvikling av et livskraftig næringsliv i alle deler av landet».

Blant spesielle sider ved politikken nevnes i denne første NTP-meldingen først sikkerheten i transportsystemet og deretter miljøvernpolitiske målsettinger. Videre ses det som viktig at funksjonshemmede skal kunne benytte det ordinære tilbudet. Dernest nevnes økt sykkelbruk, og at transportsystemet må bidra til at næringslivet i alle deler av landet kan styrke sin internasjonale konkurransekraft. Endelig nevnes også et mål om mer gods med jernbanen.

Hvordan måle virkninger av innsatsen?

Det er flere måter å redegjøre for resultater av en ført politikk.

For det første, kan det gjøres ved å måle endring over tid på utvalgte (relevante) indikatorer som reflekterer det målet en vil dokumentere grad av måloppnåelse for. Et problem ved denne framgangsmåten er at det kan være mange forhold som kan påvirke resultatet, og det er dermed en arbeidskrevende øvelse å utføre dersom den skal gjøres forsvarlig.

For det andre, kan virkninger uttrykkes ved å utarbeide prognoser for hva en, med grunnlag i tidligere erfaringer, vil anta at en viss innsats på et område vil gi av resultater. Denne måten å dokumentere måloppnåelse sier selvfølgelig ikke noe om hva som faktisk skjer i samfunnet etter iverksetting av planer, men som det uttrykkes i NTP-dokumentene, «beregninger viser …».

Disse to hovedmetodene for resultatpåvisning kan selvfølgelig også kombineres. I ett tidssnitt kan det prognostiseres eller beregnes hvor store endringer politikken antas å ville medføre, mens en deretter på et senere tidspunkt, når politikken har fått virke en tid, kan registrere eller måle faktiske endringer og sammenlikne dette resultatet med det tidligere prognostiserte.

Alle tre måtene å påvise måloppnåelse er blitt benyttet i NTP-arbeidene. Hyppigst forekommende er bruk av prognoser. Et eksempel på prognosering av virkninger er gjengitt i tabell 3.

 

Tabell 3: Vurdering av måloppfyllelse for etatene samlet 2014–2023 (tabell 8.2.5 i melding 2014–2023)

I det første grunnlagsdokumentet for NTP (2002–2011) var det den kombinerte metoden som ble benyttet. Et eksempel kan hentes fra side 221 i GLD 2002–2011. Der refereres at «det forventes at antall personer ved bolig og institusjon som er svært plaget av støy fra vegtrafikk langs riksvegnettet vil bli redusert med 2280 i perioden. Dette er halvparten av forutsatt reduksjon (dvs. formulert mål, min kommentar) (4900 personer) for perioden 1998–2001 i Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998–2007».

Noe som, uten at det betones, må innebære halv måloppnåelse. Det anføres to hovedårsaker til at måloppnåelsen er lavere enn forutsatt: «Trafikkveksten ser ut til å bli på 9,5 prosent mot 5,7 prosent forutsatt i Norsk veg- og vegtrafikkplan, og kostnadsoverslagene for en del veganlegg er økt. Derfor blir det fullført færre anlegg enn forutsatt ved utløpet av perioden.» (s. 222)

I GLD 2006–2015 heter det (s. 9) at «flere transportpolitiske mål har svak måloppnåelse, og på viktige områder går utviklingen i feil retning. Med økte ressurser kan målene i større grad nås, men det kreves også sterkere bruk av andre virkemidler.»

Mer ressurser signaliseres det dermed behov for, og større årlig bevilgning kommer i neste planperiode (se tabell 1). Samtidig utvikles målstrukturen fra dokument til dokument. Etter studier av NTP-dokumentene, kan vi imidlertid konstatere at jo mer fasttømret målstrukturen blir, dess mindre konkret oppfølging får vi av resultatene av innsatsen.

Svak interesse for å dokumentere måloppnåelse

Det sies forbausende lite om måloppnåelse i de fem grunnlagsdokumentene og i de fem meldingene som hittil er utviklet. Det har riktig nok vært en økende bruk av ordet måloppnåelse over tid i begge dokumenttypene, slik det framgår av figur 2, men:

Det er presentert sparsomt med informasjon om hva den årlige (og samlede) milliardinnsatsen har gitt av resultater. Det vi som lesere blir presentert for, er i hovedsak beregnede virkninger, og så å si aldri empiriske resultater fra etterprøvingsstudier.

 

Figur 2: Bruk av ordet måloppnåelse i Grunnlagsdokumentet og melding til Stortinget i fem NTP-perioder

 

Utviklerne av de politiske dokumentene – meldingene til Stortinget – er også forholdsvis lite opptatt av hva pengebruken medfører av måloppnåelse, men de er mer opptatt av det enn forfatterne av grunnlagsdokumentene.

Det politiske dokumentet – stortingsmeldingen – har, som figur 2 viser, i de siste tre meldingene en sterkt økende bruk av ordet måloppnåelse. Det faglige grunnlagsdokumentet benyttet ordet måloppnåelse mest i 2010–2019-utgaven, og i noe mindre grad både før og etter denne planperioden.

Årsaken til den utbredte forekomsten av ordet måloppnåelse i 2010–2019-utgaven var dokumentets introduksjon av indikatortenking, og en tilhørende presentasjon av en rekke slike indikatorer. Med andre ord mer et resultat av vilje til å beskrive et nytt system enn av vilje til å opplyse om resultater av politisk innsats for målrealisering.

I NTP-dokumentene skrives hyppigst måloppnåelse alene, men også sammenstillinger av måloppnåelse med et adjektiv – som eksempelvis i god måloppnåelse og balansert måloppnåelse – benyttes, slik det framgår av tabell 4.

 

Tabell 4: Antallet forekomster i meldinger (M) og grunnlagsdokumenter (GLD) av ord som måloppnåelse og kombinasjoner av ordsammenstillinger som «balansert måloppnåelse» og «god måloppnåelse» 

	2002–2011	2006–2015	2010–2019	2014–2023	2018–2029	Dok.
Balansert måloppnåelse	0	0	0	1	3	M
Måloppnåelse	7	5	19	23	31	M
God måloppnåelse	0	0	1	3	9	M
Balansert måloppnåelse	0	0	0	0	0	GLD
Måloppnåelse	3	3	17	11	13	GLD
God måloppnåelse	0	0	0	0	2	GLD

 

God måloppnåelse er først og fremst en ordkombinasjon fra siste NTP-rullering. I melding til Stortinget 2018–2029 finnes god måloppnåelse ni ganger (på sidene 147–170).

Ikke ved noen av de ni gangene begrepet benyttes presenteres opplysninger/empiriske data om måloppnåelse.

Det teksten betoner er viktigheten av samarbeid mellom ulike parter (s. 147), viktigheten av godt faglig arbeid (s. 156/157) og viktigheten av tiltakspakker, som i dette eksempelet fra s. 165:

«Partene må komme frem til tiltakspakker som gir god måloppnåelse, og omfattende finansieringsløsninger må på plass.»

God måloppnåelse ble anvendt to ganger i GLD 2018–2029 – med disse setningene:

• «For god måloppnåelse er vi på flere områder avhengige av at nye løsninger på transportområdet utvikles og tas i bruk.» (s. 23)

• «Trafikksikkerhetsarbeidet har gjennom langsiktig arbeid med sentrale aktører oppnådd en god måloppnåelse.» (s. 254)

Uttrykket balansert måloppnåelse er – i NTP-sammenheng – også en begrepsdannelse fra de senere årene. Det er et begrep, naturlig nok, forbeholdt de politiske NTP-dokumentene. Uttrykket finnes ikke i noen av de fem grunnlagsdokumentene som hittil er utarbeidet. Her er det måloppnåelse som anvendes, alene eller i ordkombinasjonen god måloppnåelse.

«Balansert måloppnåelse», heter det i siste melding (s. 74), «innebærer å gjøre prioriteringer slik at ressursbruken bidrar i retning av de tre hovedmålene; bedre framkommelighet, redusere transportulykker, redusere klimagassutslipp.» Dette var en måte å omtale måloppnåelse som første gang ble introdusert i meldingen for perioden 2014–2023[1].

Balansert måloppnåelse er en god måte å gi uttrykk for at en – i en mangemålsituasjon som det vi ofte finner i transportplanlegging – vil føre en politikk hvor det legges vekt på at de ulike målene blir vektlagt på en balansert, avveid måte. Men for at uttrykket skal ha mening i en konkret situasjon, forutsettes at det blir klargjort hvilken vekt som er tillagt de enkelte målene.

En slik presisering er ikke blitt foretatt i NTP-meldingene. Alternativet til slik presisering av vektlegging er at det blir vist til empiriske resultater av den førte politikken, og til hvordan disse står seg mot den skisserte målstrukturen. Noen slike empiriske data er heller ikke presentert i NTP-dokumenter.

Det synes rimelig å konkludere at bruken av begrepet «balansert måloppnåelse» er et retorisk knep heller enn en beskrivelse av noe faktisk om måloppnåelse. Det samme er det riktig å si i de tilfellene det er ordet «måloppnåelse» alene som benyttes. Det er å håpe at det i kommende melding om NTP blir sagt noe om i hvilken grad det skjer en utvikling i marken i retning av de tre hovedmålene.

Omtale av måloppnåelse – argumentasjon på tomgang

Over tid synes det i stadig økende grad å bli slik at omtale av måloppfyllelse blir en argumentasjon på tomgang.

Mønsteret synes å være: Det etableres en målstruktur, deretter hevdes det at politikken er utviklet i tråd med målstrukturen, og til slutt påstås det at det er oppnådd en balansert måloppnåelse.

Et eksempel på denne typen strukturert argumentasjon eller setningssammensetning finnes i melding 2018–2029 (kapittel 5.2, s. 74):

«De transportpolitiske målene utgjør rammen for innsatsen i denne transportplanen. Det overordnede målet er ‘Et transportsystem som er sikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstilling til lavutslippssamfunnet’, jf. kapittel 3. Regjeringen har lagt vekt på en balansert måloppnåelse. Dette innebærer å gjøre prioriteringer slik at ressursbruken bidrar i retning av de tre hovedmålene:

– Bedre framkommelighet for personer og gods i hele landet

– Redusere transportulykkene i tråd med nullvisjonen

– Redusere klimagassutslippene i tråd med en omstilling mot et lavutslippssamfunn og redusere andre negative miljøkonsekvenser.» 

Det forekommer mer slik språkføring dess lenger ut i rekken av NTP-meldinger vi kommer. I de to første meldingene om NTP (meldingene for 2002–2011/2006–2015) forekom det mer konkret rapportering av måloppfyllelsesprosenter. Som for eksempel fra 2002–2011, s. 16: «Dette er om lag 49 pst. måloppnåelse i forhold til virkningen som var forutsatt i St.meld. nr. 37 (1996–97).»

Her ser vi en type evaluering av måloppfyllelse der en holder en målt virkning opp mot en tidligere prognostisert virkning. Det vil si en kombinasjon av våre to tidligere nevnte hovedmåter å presentere måloppfyllelse.

I de fleste NTP-dokumenter er det imidlertid lite substans i setningene hvor ordet måloppfyllelse opptrer, og mindre substans dess lenger ut i rekken av NTP-meldinger vi kommer. I de første meldingene er det empiriske data som gjengis, senere er det bare ord.

Og i de to tabellene i de to siste grunnlagsdokumentene, for hhv. 2014–2023 og 2018–2029, er det angitt med pluss og minus om mål er nådd – uten dokumentasjon er dette som «wishfull thinking» å regne, vil jeg mene.

I GLD 2010–2019 finnes det et eget kapittel som heter Virkninger og måloppnåelse (kap. 6). Det kan konstateres at det som her presenteres ikke er en vurdering av hva innsatsen i forrige NTP-periode ga, men antakelser om hva den innsatsen som skisseres i inneværende periode vil bidra med. For eksempel i tabell 6.4 slik den presenteres på s. 149 (se tabell 5).

 

Tabell 5: Vurdering av måloppfyllelse (Tabell 6.4 fra GLD 2010–2019)

 

Også i melding 2014–2023 finnes delkapittelet Virkninger og måloppnåelse (s. 17).

Her ville jeg forvente å finne informasjon om det overskriftens to ord signaliserer; virkninger og måloppnåelse. Men det skjer ikke. Det leseren tilbys er en rekke omtaler av mål – «regjeringen har som mål» – og opplysninger om beregnede virkninger, som i «det er beregnet at de store veg- og baneprosjektene gir ...» (s. 18). Ingen opplysninger om virkninger i marken; for eksempel empiriske data om virkninger av innsatsen i forrige NTP-periode.

Av og til gis litt informasjon

Innledningsvis i melding 2018–2029 heter et delkapittel 1.2.5 Status ved inngangen til en ny transportplanperiode (s. 16). Her opplyses det først at regjeringen har «bevilget mer midler til transportsektoren enn det som var lagt til grunn i forrige transportplan». Og det beskrives også faktiske resultater, selv om de ikke alle er like positive sett i lys av etablerte mål, uten at dette problematiseres. Det opplyses om resultater for alle de fire hovedmålene i samferdselspolitikken:

• «Klimagassutslippene fra vegtrafikken har økt, men mindre enn veksten i antall kjøretøykilometer

• Framkommeligheten har blitt bedre, både reisetider på veg og kapasitet og punktlighet på jernbane er forbedret

• Transportsikkerheten er forbedret, antall drepte i vegtrafikken har gått ned, mens antallet hardt skadde endres lite

• Den universelle utformingen blir bede, både som følge av satsing og av økt kunnskap om god tilrettelegging»

Dette representerer kanskje ikke så mye informasjon, men det er informasjon av en art som andre NTP-dokumenter er nesten frie for.

I meldingen for perioden 2014–2023, står det på s. 223 om inngrep som berører kulturminner, m.m.: «Riksveginvesteringer i planperioden fører til inngrep i 413 kulturminner, 335 daa kulturmiljøer og i 1380 daa regionalt eller nasjonalt viktig kulturlandskap. Jernbaneprosjektene vil gi inngrep i 79 kulturminner, 844 daa kulturmiljø og 217 daa kulturlandskap.»

Disse opplysningene følges opp av denne setningen: «Transportetatene vil bidra til å redusere inngrep og nærføring til kulturminner, kulturmiljø og kulturlandskap ved å ta hensyn til disse verdiene ved planlegging, bygging og drift, samt ved å ivareta objektene i etatenes og Avinors verneplaner.»

I neste versjon av grunnlagsdokumentet eller meldingen får vi ikke, slik jeg ville forvente, vite hvordan det gikk; klarte transportetatene å redusere inngrepene, og hvor mye?

Det burde være lett å bringe en slags orden inn i dette dokumentlandskapet ved at informasjon eller utsagn i ett dokument naturlig følges opp i neste dokument. Når det ikke skjer, tolker jeg det som et utslag av en holdning om at å gi informasjon om hva man klarer å oppnå innenfor rammene av NTPs mange milliarder, ikke står sentralt for forfatterne av dokumentene.

Jeg håper jeg tar feil, og at vi kan forvente mer informasjon om måloppnåelse når Samferdselsdepartementet om vel et års tid kommer med nye NTP-dokumenter.

Kanskje vil det være lettere å få til koordinerte handlinger når NTP-prosessen nå er blitt ytterligere sentralisert til Samferdselsdepartementet?

 

Aktuell lesing:

«Bærekraftig» – igjen og igjen

Robust, robust, robust …