Nye kalkulasjonsrenter gjør samferdselsprosjekter svært ulønnsomme

Av James Odeck

Med Sverige og Norge på henholdsvis 3 og 8% diskonteringsrente for vegprosjekter, betyr dette nå at Svinesundbrua er mer lønnsom for Sverige. Er dette riktig?

Ifølge beslutningen fra Samferdselsdepartementet  skal diskonteringsrenten være differensiert avhengig av hva salgs samferdselsprosjekt det gjelder:   Departementet  har fastsatt følgende differensierte diskonteringsrente til  bruk for samferdselssektoren:   korte kollektivreiser (trikk, T-bane, bybane osv) 5%, bane for øvrige 7%,  vegprosjekter 8%, sjøtransportprosjekter 9% og luftfartsprosjekter 10%. I forhold til dagens praksis innebærer dette en klar økning av diskonteringsrenten (avkastningskravet)  i samferdselssektoren fra  4 og 5 % til ca 6 og 8% i henholdsvis kollektiv- og vegsektoren.   Diskonteringsrenten er i prinsippet et avkastningskrav.  Jo høyere den er, desto færre prosjekter vil kunne bestå avkastningstesten.  Heretter må man  lete lenge etter  lønnsomme samferdselsprosjekter, hvis fordeler og ulemper som kan måles kroner skal være avkastningskriterium 

Formålet  med denne artikkelen er å synliggjøre de konsekvensene beslutningen fra Samferdselsdepartementet - om å øke kalkulasjonsrenten - vil føre til med hensyn til lønnsomheten av samferdselsprosjekter. Videre kan det stilles  spørsmål om hvorfor  Norge skal ha høyere diskonteringsrente enn resten av Europa. 

Samfunnsøkonomiske analyser av samferdselsprosjekter har vært kritisert i de senere år  og det har stilt spørsmål ved om de har vært gode nok som beslutningsgrunnlag.  Som følge av dette har samferdselsetatene i de senere år gjennomført omfattende samarbeid rettet mot forbedringer som sikrer konsistens og troverdighet.   Nye og uforståelig høye kalkulasjonsrenter fastsatt uten solid faglig forankring kan bidra til ytterligere svekkelses av samfunnsøkonomiske analyser som beslutningsgrunnlag. 

Faglige bakgrunn for endringene

Alle som er opptatt av nivået på kalkulasjonsrenten til bruk i vurdering av offentlig prosjekter vet at en rente på 7 %  var i bruk fra tidlig på 70-tallet frem til ca. 2000.  På slutten av 90- tallet foretok Finansdepartementet en omfattende revisjon av nytte/kostnadsanalyser i offentlig sektor, deriblant nivå på kalkulasjonsrenten (NOU 1997:27 om nytte-/kostnadsanalyser og NOU 1998:16 om veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor). 

Kalkulasjonsrenten skal reflektere hva det samfunnsøkonomisk sett koster å binde opp kapital i langsiktig anvendelse, for eksempel investeringer i veg og jernbane. For Norge kan man alternativt, i stedet for å investere i samferdsel,  plassere pengene i statsobligasjoner.

Den effektive renten på norske obligasjoner var 6,0 % per år. Med en forventet inflasjon på  ca. 2,5% per år, blir den langsiktige risikofrie realrenten på 3,5 %.

Risikotillegg

Det er denne risikofrie rente på 3,5%  som  er basis i anbefalingene til Finansdepartementet.    Men i tillegg anbefaler Finansdepartementet at kalkulasjonsrenten tillegges et ”risikotillegg” som skal gi utrykk for prosjektets samfunnsøkonomisk relevante risiko. Utgangspunktet for risikotillegget er at et prosjekt der avkastningen er svært usikker, er mindre ønskelig å gjennomføre enn et prosjekt med liten usikkerhet.  Men ikke alle former for usikkerhet er like relevante for prosjektvurderingen. Det som er mest relevant er i hvilken grad prosjektet øker eller reduserer usikkerheten knyttet til konjunkturutviklingen. Lønnsomheten av et samferdselsprosjekt vil blant annet være avhengig av trafikkutvikling som igjen avhenger av den makroøkonomiske utviklingen (konjunkturen). Et prosjekt med nytte som varierer mer  i takt  med konjunkturen vil derfor være mer risikofylt for samfunnet enn et annet som ikke gjør det. Merk at denne risikoen er noe annet enn det vi vanligvis tenker på i forbindelse med usikkerhet i anslag på anleggkostnader som blant annet kan skyldes geologiske forhold. Slike forhold er uavhengige av konjunkturen og bør derfor ikke inngå i risikotillegget. 

Finansdepartementets anbefaling er at  risikotillegget bør være i størrelsesorden 0,5 – 4,5% avhengig av prosjekt- type. Dette betyr at kalkulasjonsrenten  bør bestå av to elementer med basis i en risikofri rente på 3,5% og et risikotillegg på  0,5 - 4,5%.

Finansdepartementet legger ikke skjul på at anslag av risikotillegget er problematisk og vil kunne varierer mellom sektorer. Finansdepartementet anbefaler derfor at prosjekter med risiko tilsvarende gjennomsnittlig aksjemarkedsrisiko bør ha  tillegg på 4,5%,  prosjekter med middels risiko et tillegg på 2,5% og prosjekter med lav risiko et tillegg på 0,5%. Prosjekter i konkurranse med privat sektor bør ha et risikotillegg tilsvarende privat sektor. 

Finansdepartementet anbefaler at det gjøres egne risikoanalyser av store prosjekter

Innenfor disse rammene overlot Finansdepartementet det til de forskjellige departementene  å finne frem  til hvilke spesifikke risikotillegg de respektive etatene bør ha.  Det kan bemerkes at Finansdepartementet ikke sier i hvilken grad risikotillegget i beregningene  bør være standard eller, på grunn av den store usikkerheten i dem, belyses i form av følsomhetsanalyser. 

Samferdselsdepartementets anbefaling

Som oppfølging av Finansdepartementets  anbefalinger kom Samferdselsdepartementet nylig   med  sin beslutning om hvilke kalkulasjonsrenter som bør benyttes i samferdselssektoren.   Disse er gjengitt  tabell 1 nedenfor. 

Tabell 1: Samferdselsdepartementets anbefaling om kalkulasjonsrenter for samferdselssektoren.

Av tabell 1 fremgår det at Samferdselsdepartementet gjør det klart at (1) kalkulasjonsrenten bør være forskjellige mellom etatene, (2) at kalkulasjonsrenten settes høyere enn dagens praksis, og (3) at risikotillegget bør benyttes som standard i beregninger.

Det mest oppsiktsvekkende i tabellen ovenfor er at flere prosjekter i samferdselssektoren nå vurderes likt med prosjekter i aksjemarkedet. Gitt at infrastrukturprosjekter ikke kan stykkes opp og konverteres til verdipapirer, da er det svært vanskelig å se likheten mellom offentlige infrastrukturprosjekter og prosjekter i aksjemarkedet.  Det er nå flere spørsmål som kan stilles med hensyn til de endringene som har funnet sted. (i) Hvilke konsekvenser vil dette føre til med hensyn til lønnsomheten av samferdselsprosjekter? (ii)  Hvilke konsekvenser fører dette til med hensyn til prioritering av de mangfoldige prosjektene i sektorene ?  (iii)  Hvor ligger Norge nå i forhold til resten av Europa med hensyn til kalkulasjonsrente?

Vi tar disse problemstillingene i tur og orden og kommer tilslutt med noen merknader.

Konsekvenser av endret kalkulasjonsrente for samferdselsprosjekter

Endringene fremsatt av Samferdselsdepartementet er reelle og  store i forhold til dagens kalkulasjonsrente  på  4 og 5% for henholdsvis jernbane- og vegsektoren.  Økningene for disse sektoren er dermed  ca 60% eller 3 prosentpoeng.  Vi vil se på hvordan dette vil virke på lønnsomheten av samferdselsprosjekter i forhold til dagens praksis. Et relevant spørsmål er hvor mye endringene vil føre til av forverring av prosjektenes lønnsomhet. Tabell 2 nedenfor viser virkningene for et representativt utvalg av prosjekter i veg- og jernbanesektoren.

Tabell 2: Virkning av økning av kalkulasjonsrente for veg- og jernbaneprosjekter

Konsekvensene er klare og entydige. Man må lete lenge etter lønnsomme nyinvesteringer i samferdselssektoren. Vi ser av tabellen at flere prosjekter blir snudd fra å være svært lønnsomme til ikke lønnsomme.  Et godt eksempel er E6 Kolomoen – Kåterud i Hedmark. Før endringen hadde dette prosjektet et nytte/kostnadsforhold på 0,19 hvilket betyr at samfunnet ville tjene ca 20 øre ekstra per krone investert over det offentlige budsjettet dersom det blir realisert. Etter endringen i kalkulasjonsrenten, vil gjennomføring av dette prosjektet føre til et tap for samfunnet på ca 11 øre per krone investert over det offentlige budsjettet!  Omfanget av konsekvensen kan anskueliggjøres ytterligere: Dersom Svinesundbrua skulle vurderes i dag, viser det seg at prosjektet ville vært mer lønnsomt for Sverige enn for Norge.  Spørsmålet er om dette er rimelig, gitt at dette prosjektet er svært viktig for Norge som hovedport til kontinentet. Svenskene har en kalkulasjonsrente på 3%. 

Konsekvenser med hensyn på prioriteringer av prosjekter

Konsekvensene av endringene i kalkulasjonsrenten stopper ikke ved det som er sagt foran. I og med at begrunnelsen for tillemping av risikotillegget som standard i beregningene  er uklar, kan følgende tolkninger gis med hensyn til årsaken til endringene: (1) For prioriteringer i samferdselssektoren generelt betyr dette at prosjekter som bedrer forholdene for korte kollektivreiser er nå å foretrekke  fremfor andre tunge samferdselsprosjekter på grunn av det relative forholdet mellom kalkulasjonsrentene. Dette betyr økt satsing på kollektivprosjekter i byer på bekostning av annen satsing deriblant tiltrengte investeringer i og mellom regionene.  (2)  Internt i sektorene generelt, for eksempel i vegsektoren, betyr dette at man nå må satse på  kortsiktige investeringer slik som vedlikehold og drift fremfor langsiktige investeringer i nye veganlegg.  Dette gjelder også jernbanesektoren.  Dette argumentet  følger av diskonteringsregelen om  at  jo høyere kalkulasjonsrente, desto flere kortsiktige prosjekter er å foretrekke i forhold til de langsiktige. Dersom det er disse to konsekvenser som er ønskelig, bør en stille spørsmål om det er gjennom endring av kalkulasjonsrente disse skal realiseres.  I så fall vil dette være en svekkelse av samfunnsøkonomiske vurderinger som etatene gjennom flere år har arbeidet hardt med for å sikre blir lagt til grunn for prioriteringer fra objektivt synspunkt. 

Sammenligning med EU land

Det er nærliggende å sammenligne kalkulasjonsrenten i Norge med andre land i EU. Det er slik at man gjerne sammenligner seg med sammenlignbare land. Dette kan være et korrektiv faglig sett, for hvorfor bør Norge avvike sterkt fra resten av Europa?  Tabell 3 nedenfor gjengir kalkulasjonsrenter i bruk i de EU-landene vi kan sammenligne oss med .

Tabell 3: Kalkulasjonsrente for vegprosjekter i EU-landene i forhold til Norge

Land                 Rente

Tyskland            3 %

Sverige              3 %

Nederland           4 %

Finland              5 %

Frankrike            5 %

Storbritannia       6 %

Norge                8 %

Tabellen ovenfor belyser klart at Norge har den desidert høyest kalkulasjonsrente for vurdering av vegprosjekter i forhold til EU-landene.  Et umiddelbart spørsmål er derfor: hvorfor det er slik og hva er så spesielt med Norge. Faktisk kan dette skape en rekke problemer særlig når det gjelder   prosjekter som berører flere land.  Foruten tabellen ovenfor er trenden i Europa i dag en lavere kalkulasjonsrente enn tidligere. Storbritannia har et forslag om 3% fra en rate på 6% i dag og Danmark har et forslag på 4% fra 6% i dag. Norge synes dermed  å gå den motsatte vegen.  Årsaken bør derfor komme klarere til syne fra norsk side.

Sluttmerknader

Det er en realitet at kalkulasjonsrenten for samferdselssektoren har blitt økt. Men det  er svært bekymringsfullt at årsaken ikke er godt begrunnet. Det fører med seg svært alvorlige og kanskje utilsiktede konsekvenser når nivået ligger langt over det som er vanlig i de landene vi kan sammenlikne oss med.  Når samfunnsøkonomiske analyser til tider har vært mye kritisert for ikke å holde mål som beslutningsgrunnlag og der etatene arbeider hardt nettopp for å opprettholde de samfunnsøkonomisk analysenes renommé som objektivt beslutningsgrunnlag, er det svært viktig at enhver endring må kunne forklares og begrunnes faglig og bør helst ikke bidra ytterligere til å så tvil om samfunnsøkonomiske analysers egnethet som beslutningsgrunnlag.  Akkurat nå kan man si at samfunnsøkonomiske analyser i samferdselssektoren har fått et alvorlig skudd for baugen!

Referanser

NOU 1997:27 Nytte-kostnadsanalyser - Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor

NOU 1998:16 Nytte-kostnadsanalyser  - Veiledning i bruk av lønsomhetsvurderinger i offentlig sektor

Veileder i  samfunnsøkonomiske analyser,  Finansdepartementet, 2000

Rundskriv R-14/99 fra Finansdepartementet om diskonteringsrente.

Forfatteromtale: Dr. oecon  James Odeck er forsker og ansatt i Vegdirektoratet. Artikkelen står for forfatterens regning og gjenspeiler ikke nødvendigvis  Vegdirektoratets syn.