Du er her

KRONIKK:

På tide å reformere flyplassindustrien

Kronikkforfatteren anbefaler at «myndighetene åpner for større grad av konkurranse mellom flyplasser for å fremme effektivitet og innovasjon».

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Artikkelforfatteren arbeider som forsker ved NTNU.

Av MORTEN WELDE
morten.welde@ntnu.no
Illustrasjon: Samferdsel

Flybilletter er billige, men det er dyrt å fly. Av de samlede utleggene til hele reisen – bakketransport, mat, drikke og andre tjenester medregnet – kan billettprisen utgjøre en mindre andel. Den statlige monopolisten Avinor sørger for at både reisende og flyselskaper må betale mer for varer og tjenester enn hva som ville vært tilfelle i et konkurranseutsatt marked. Løsningen er sterkere offentlig styring for å fremme konkurranse.

Ifølge økonomisk teori vil konkurranse fremme effektivitet og innovasjon. Det motsatte, monopol, gir høyere priser og et dårligere tilbud. Av ulike grunner har vi organisert produksjonen av enkelte velferds- og kollektive goder gjennom offentlige monopoler. For rene private goder har samfunnet derimot ønsket å fremme og legge til rette for konkurranse.

I denne sammenhengen er Avinor en underlig skapning. Det er et statlig eid aksjeselskap som driver så godt som alle landets flyplasser, det har ansvar for flysikringstjenesten og er i tillegg en ikke ubetydelig eiendomsaktør. Avinor er selvfinansiert og får ingen faste tilskudd fra staten; inntektene kommer fra kommersiell virksomhet på flyplassene og trafikkavgifter som flyselskapene betaler for å bruke flyplassene. Kun sju av selskapets 46 flyplasser går med overskudd (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Bodø og Ålesund), og overskuddet fra disse brukes til å dekke underskuddet ved de øvrige flyplassene. Lufttrafikktjenesten drives til selvkost, mens utgiftene til sikkerhetskontrollen dekkes gjennom en egen avgift på flybilletten. Avinor er dermed både en regulator, en eier og driver av offentlig infrastruktur og en kommersiell aktør.

Avinor har monopol. Bortsett fra Rygge og Torp har selskapet i praksis ikke konkurrenter. Vil du reise med fly, må du i de fleste tilfeller velge en av Avinors flyplasser, alternativt kan du velge å reise på andre måter. Flyselskaper har om mulig enda færre alternativer. Foruten selve flyplasstjenestene har Avinor også monopol på flere andre områder. Selskapet kontrollerer all kommersiell virksomhet på flyplassen og kontrollerer i praksis all parkering utenfor. Busselskaper som ønsker å drive transport til og fra flyplassen, må betale Avinor for dette. En så sterk monopolist er naturlig nok underlagt en viss offentlig kontroll. Av alle tjenestene Avinor tar seg betalt for er det imidlertid kun de ulike avgiftene på flygninger (startavgift, passasjeravgift, sikkerhetsavgift og avisningsavgift) som er regulert gjennom en forskrift.

Det er en rekke grunner til at avgiftene (formelt sett er det riktignok ikke en avgift, siden det er betaling for en tjeneste) som flyselskapene betaler til Avinor ikke er riktige. For det første har Avinor ansvaret for å drifte en rekke til dels svært ulønnsomme flyplasser i hele landet – til sammen har disse et samlet driftsunderskudd på over 1 mrd. kr. Dernest har staten som eier krav til et årlig utbytte – de siste årene har dette vært om lag 0,5 mrd. kr per år. Til sammen innebærer dette at takstene må settes såpass høyt at selskapet genererer et betydelig overskudd. På den annen side har Avinor et takstsystem med en insentivstruktur som skal oppmuntre flyselskapene til økt trafikk. Mens offisielle målsettinger for transportsektoren for øvrig er basert på reduksjon av utslippene gjennom blant annet internalisering av eksterne kostnader som utslipp, støy etc., går Avinor motsatt veg (i NTP 2014–2023 heter det at «(…) utslippene fra norsk luftfart vil kunne stabiliseres fram mot 2025»). I Samferdselsdepartementets eierskapsmelding om Avinor fra 2013, ble det lagt til grunn en årlig vekst i flytrafikken på 2,3 %. For flyplassindustrien gjelder fortsatt «predict and provide»-paradigmet.

Optimal prising av lufthavtjenester er et komplisert spørsmål, men Avinors prissettingspolitikk synes i liten grad å være bygget på samfunnsøkonomiske prinsipper. Avinor prioriterer forretningsmessig lønnsomhet, og så lenge man når målet om at driften av alle selskapets flyplasser sett under ett minst skal gå i balanse, har Samferdselsdepartementet i liten grad blandet seg inn i selskapets prissettingspolitikk.

Les også: "Den store, nordiske luftkampen"

Norske flyplasser er i stor grad naturlige monopol hvor konkurranse i markedet ikke er mulig på grunn av begrenset marked eller ønskelig på grunn av uheldig duplisering av faste kostnader. Det innebærer at store flyplasser, som kan utnytte stordriftsfordeler, er blant de mest lønnsomme formene for transportinfrastruktur. Normalt vil denne typen offentlige eller private monopol være gjenstand for sterk offentlig regulering, men som vi har sett er det offentliges kontroll av Avinor mer opptatt av profitt og distriktspolitiske hensyn enn av hensynet til riktig prissetting.

For flyselskapene innebærer dette at den dynamikk som ville gjort seg gjeldende i et frikonkurransemarked er helt fraværende. De må akseptere de vilkårene som Avinor tilbyr. Det favoriserer store etablerte aktører og gir få muligheter for ruteutvikling gjennom nyetableringer.

For passasjerene medfører et statisk pris- og avgiftsregime at flybilletter kan være for dyre i perioder eller fra enkelte flyplasser og for billige i andre tilfelle. En mer synlig effekt for passasjerene er prisene på kommersielle tjenester som parkering og varer og tjenester inne på flyplassen. I dag kommer om lag halvparten av Avinors inntekter fra ulike kommersielle tjenester, og er det én ting som karakteriserer prisene på varer og tjenester på flyplasser, er det at de er høye – svært høye.

I utgangspunktet skulle man tro at tilgang på en jevn strøm av kunder gjennom hele åpningstiden burde legge til rette for effektivitet og lave priser, men dette kommer ikke kundene til gode. Selskapet som driver så godt som all taxfreehandel på norske flyplasser, Travel Retail Norway (TRN), er eksempelvis ekstremt lønnsomt og utbetalte hele 230 mill. kr i utbytte til sine eiere i 2012. Den andre store aktøren på norske flyplasser er Select Service Partner (SSP), et internasjonalt konsern med en lønnsomhet langt over det de fleste andre bransjer kan oppvise. De driver så godt som alle kiosker, all matservering og alle lounger på norske flyplasser.

I tillegg til at prisene er skyhøye, gir Avinors praksis med å utlyse adgang til detaljhandelsareal som pakker, et ensartet tilbud helt uten konkurranse mellom ulike aktører. Det er lite som tilsier at TRNs monopol på taxfreehandel eller SSPs monopol på matservering eller Airport Retail Group’s monopol på klær og reiseeffekter på noen måte kommer kundene til gode. Her har man tvert imot en symbiose mellom aktører som alle er tjent med å minimere konkurransen og maksimere profitten. Det paradoksale er at mens både flyplasseier og utvalgte aktører inne på flyplassen opplever en ekstrem lønnsomhet, sliter så godt som alle flyselskaper med økonomien og må kutte i servicetilbudet til passasjerene.

Fravær av konkurranse gir ineffektivitet, liten nyskapning, lavere utvalg og høyere priser enn hensiktsmessig. Det kan være gode grunner for offentlig tjenesteproduksjon gjennom monopoler, men de sosiale argumentene for at eksempelvis kommunal tjenesteproduksjon skal være underlagt full offentlig kontroll kan ikke benyttes for å begrunne organiseringen av nær alle flyplasser i det statlige aksjeselskapet Avinor. Det fremstår snarere som en form for indirekte skattlegging hvor passasjerene, og i noen grad flyselskapene, er taperne.

Organisering av flyplassindustrien og flysikringstjenesten er kompliserte spørsmål som fortjener en bredere drøfting enn det jeg har lagt opp til her. Min anbefaling er likevel at myndighetene åpner for større grad av konkurranse mellom flyplasser for å fremme effektivitet og innovasjon. Avinor må fratas ansvaret for flysikringstjenesten siden dette er et virkemiddel for å begrense handlingsrommet for konkurrentene Rygge og Torp. Avgiftene som både flyselskaper og flypassasjerer betaler må forankres i marginalkostnadsprising basert på samfunnsøkonomiske prinsipper. Ulønnsomme flyplasser bør finansieres over statsbudsjettet for å synliggjøre samfunnets kostnad med å opprettholde dem. Det må tilrettelegges for større grad av konkurranse mellom servicetilbudene på flyplassene hvor ulike aktører innenfor samme bransje gis mulighet til å konkurrere. 

Les også lederen

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS