Oslos bompengereform – et lovende kompromiss

Den reviderte Oslopakke 3-avtalen av 5. juni 2016 (heretter RA 2016) omfatter blant annet endringer i bompengetakstene. Endringene gjøres gjeldende i tre trinn.Den reviderte Oslopakke 3-avtalen av 5. juni 2016 (heretter RA 2016) omfatter blant annet endringer i bompengetakstene. Endringene gjøres gjeldende i tre trinn.

Første trinn innføres fra 1. oktober i år.[1] Det blir ulike satser for dieselbiler og bensinbiler, og det blir en mindre differensiering av takstene i og utenom rush. Null­utslipps­biler slipper å betale, som nå, og Bærumssnittet beholder også inntil videre de samme takstene som nå.[2]

Men bortsett fra i Bærumsnittet vil takstene være omtrent 50 prosent høyere for diesel­biler i rush, og 25 prosent høyere for dieselbiler utenom rush, hensyn tatt til rabatten, som øker fra 10 til 20 prosent. Tilsvarende tall for bensinbiler er mer moderate: 38 prosent i rush og 12 prosent utenom rush.

I en tilleggsavtale datert 13. juni 2017 er opplegget for trinn 2 og 3 i bompenge­reformen spesifisert.

Trinn 2 innføres 1. mars 2019. Takstene på den gamle ringen (som nå skal hete Osloringen) blir de samme som i trinn 1. Men nå innføres det også en indre ring med armer.

Den indre ringen ligger på Ring 2, og de to armene går fra Gamlebyen til Trosterud og fra Torshov til Kjelsås, se illustrasjon. I tillegg blir det et bomsnitt på Bygdøy, som takstmessig også regnes med som en del av indre ring. Endelig innføres det nye snitt ved bygrensa i sør og øst og på Fornebu, hvor man hittil har kunnet snike seg unna Bærumssnittet.

Det blir da tre komplette bygrensesnitt – i vest, sør og øst. Alle får samme takster. For hver av de tre typene av personbiler (diesel, bensin og nullutslipp) vil det altså finnes tre slags takster, nemlig på bygrensesnittet, på ringen og på indre ring.

Tilsvarende vil det også finnes tre slags tunge biler (EURO 6, EURO 5 og eldre, og null­utslippsbiler) med bomavgifter på tre slags snitt (bygrense, ringen og indre ring). EURO 5 og eldre vil ha takster som grovt sett er tre ganger så høye som personbil­takstene, slik det også var før, mens EURO 6 får en viss rabatt, og nullutslippsbiler er gratis.[3]

Takstnivået (for personbil) på indre ring er 75–80 prosent av det nye nivået på Oslo­ringen, mens takstene på bygrensesnittene er 50 prosent av de nye takstene på ringen. (Takstene er like i kroner, men innkreves bare én veg på bygrensa, mot begge veger på ringen.) 

Det gjelder en timesregel for indre ring og Osloringen, og en annen timesregel for bygrensesnittene. Den første sier at om man passerer flere bommer i løpet av en time, skal man ikke betale mer enn taksten på den bommen som har høyest takst, mens den andre sier at man ikke skal betale for mer enn én bygrensepassering pr. time.

Resultatet er at de som reiser fra et sted utafor byen til et sted innafor Ring 2, betaler to ganger den nye enkelttaksten på Osloringen (en gang på bygrensa og engang på ringen), mens de som reiser andre vegen, bare betaler den ene gangen de passerer Osloringen. Samlet sett betaler de i løpet av en arbeidsdag for tre enkeltpasseringer av ringen, mens de som holder seg i Oslo, i høyden betaler for to enkeltpasseringer, en og morgenen og en om kvelden. Det finnes også en grense for antall passeringer pr. måned.

Takstene i trinn 2 er nedfelt i en avtale som nå i juni er vedtatt både av Akershus fylkeskommune og Oslo bystyre.

Trinn 3 skal gjennomføres året etter trinn 2, og består i en opptrapping av takstene for nullutslippsbiler, inkludert tunge kjøretøy med nullutslipp, som inntil da vil ha fullt fritak. De økte takstene er tenkt å gjelde fra mars 2020.

Hensikten med reformen

I utgangspunktet er hensikten med reformen å sikre finansiering av tiltakene i den til enhver tid gjeldende handlingsplanen for Oslopakke 3, ved å øke bompenge­selskapets overskudd til 4,5 milliarder kroner i 2020.

Hva bomselskapets overskudd blir i årene etter det, avhenger naturligvis av befolkningsøkningen, transportmiddel­fordelingen og hvor raskt overgangen til nullutslippskjøretøyer vil gå, og er derfor usikkert.

Men det vil ikke forbause om det blir en ny runde med justeringer av takstene dersom det viser seg at inntektsmålet blir overoppfylt eller ikke blir oppfylt i det hele tatt.

Under forutsetning av at inntektsmålet oppnås, er systemet også utformet for å gi best mulig uttel­ling på andre viktige mål:

Trafikkregulering

Kø, utslipp til luft og andre eksterne kostnader kan reduseres gjennom avgifter til et samfunnsøkonomisk optimalt nivå, dvs. nivået der alle trafikanter tar inn over seg kostnadene de påfører andre (medtrafikantene og omgivelsene) når de velger reisehyppighet, transportmiddel og rute.

I den grad det er forenlig med inntekts­kravet, kan altså bomsystemet utformes med dette for øye. Bomsystemet som nå skal innføres har riktignok ikke eksplisitt blitt utformet med dette for øye, men en kan ikke utelukke at det faktisk likevel er ganske nær et samfunnsøkonomisk optimum, gitt inntektskravet og andre bindinger.

RA 2016 nevner miljømål, klimamål, økt framkommelighet og reduserte rushtids­forsinkelser som mål. Disse målene er åpenbart tenkt nådd med investeringer og driftstilskudd. At de kan nås med prisvirkemidler, har ikke vært noe tema. Cowi (2017), som har beregnet virkningene, nevner imidlertid at bompenger er et virkemiddel som kan korrigere for kø og luftforurensning og slik bringe markedet nærmere optimum.

Om samfunnsøkonomi ikke er noe eksplisitt mål, finns det imidlertid andre mål som har spilt inn ved utformingen av bomsystemet.

Nullvekstmålet for person­biltrafikken i Oslo og Akershus er ett av dem. Dette målet oppnås faktisk for Oslo og Akershus samlet i 2020 ved innføring av det reviderte bomsystemet aleine, ifølge Cowis beregninger.

Et annet mål er Oslos mål om 20 prosent reduksjon i biltrafikken i 2020. Det nås halvveis, men ikke fullt ut, med bomavgiftene aleine.

Klimagassreduksjon

Det som skal til for å nå klimamålsettinger på transport­området, er færre kjøretøy­kilometer med bil, spesielt under forhold med sakte­gående køer, og raskere endring i drivstoffteknologien, spesielt gjennom raskere innfasing av nullutslipps­biler. Bompengereformen er åpenbart egnet til å utløse begge typer av tilpasning.

Oslo kommunes mål om en reduksjon i klimautslippene fra trafikken på 20 prosent fra nå til 2020 vil da også la seg nå med bomavgiftene aleine, ifølge beregningene i Cowi (2017).

Personlig vil jeg faktisk anta at reduksjonen vil bli større. Cowi har antatt en priselastisitet på -0,4 i sin beregning av dette, men det kan være for lite. Det vil nemlig være relativt lett for innbyggerne i Oslo-området å kvitte seg med diesel- og bensinbiler uten store tap, og i stedet anskaffe elbiler eller klare seg uten bil.

I landsmåle­stokk vil den samme prosessen måtte gå langsommere, på grunn av dårligere kollektivtransport og lengre avstander, og fordi det involverer eksport av bruktbiler, hvilket vil medføre større transaksjonskostnader enn et innenlands bilsalg. Hvis denne antakelsen er rett, vil inntekten på bommen bli mindre enn beregnet i 2020, men trafikkreduk­sjonen større.  

Reduksjon av utslipp til luft (NO₂)

Også målet for reduksjon av utslipp til luft (NO₂) vil kreve færre kjøretøy­kilometer med bil (spesielt under forhold med saktegående køer), og raskere innfasing av nullutslippsbiler. I tillegg er det av betydning at reduksjonen foregår i tettbygde strøk.

Beregninger gjort av NILU (2017) viser at bompengesystemet vil gi en reduksjon på 10–15 prosent i 2020 i NO₂-nivåene på E6 og på Ring 3 ved Sinsen (målt i forhold til hva som ville ha skjedd med det gamle bomsystemet).

Antall personer som lever i områder med høye NO₂-nivåer vil reduseres betydelig.

Også CO₂ reduseres med 10 prosent. Men bompengereformen vil ha liten innvirkning på PM_2,5 og PM₁₀.

Prisvirkemidlene er det viktigste for måloppfyllelsen

Alt i alt er nok bompengereformen mye viktigere for oppnåelsen av målene i Oslo­pakke 3 (og i partenes vedtatte planer) enn hva investeringsprogrammet i pakka vil være.

Så vidt jeg kan bedømme er dessuten det nye bompengesystemet i nærheten av det som er samfunns­økono­misk optimalt. Jeg tipper det gjennom­snittlige avgiftsnivået er omtrent samfunns­økonomisk optimalt, men takstene utenom rush er nok nokså mye for høye.

Bompengene på bygrensa kan også være for høye. I et statisk perspektiv er nullutslipps­takstene dessuten for lave, også etter at de har økt litt i trinn 3. Men dette er nok nødvendig for å utløse en prosess som kan føre til at de langsiktige klimamålene kan nås.

Nullvekstmålet, som ligger til grunn i all transportplanlegging i regionen, har ingen klar egen hensikt, kanskje bortsett fra å skape trivelige gater og boligstrøk. Dette målet er kanskje forenlig med både samfunnsøkonomiske mål og klimamål på kort sikt (det ser faktisk slik ut i Cowis beregninger).

Men på langt sikt er det ikke god samfunnsøkonomi å holde trafikkarbeidet med personbil konstant når befolkningen øker, dersom bilene betaler sine marginale eksterne kostnader.

Klimamålene, på den andre sida, tilsier absolutt en nedgang i trafikkarbeidet med bil, i alle fall dersom overgangen til nullutslippsteknologi går for langsomt. Kanskje nullvekstmålet er et rimelig kompromiss mellom de to hensynene, men det veit vi egentlig ingenting om nå.

Bompengereformen står altså for et kompromiss som ser lovende ut på kort sikt, men som uansett må undersøkes med sikte på å finne enda bedre løsninger.

Det vi ser i Cowis beregninger, er at det viktigste å få på plass i bytransport­politikken er prisvirkemidlene. Det så vi også i KVU og KS1 av Oslonavet, men det var ikke anledning der til å undersøke et reint prisingskonsept.

Dette til tross for at bruk av prisvirkemidlene først ikke er annet enn å anvende et av veg­vesenets grunnprinsipper, den såkalte firetrinnsmetodikken, som tilsier at man skal prøve ut de enkle løsningene før man går på de store og dyre investeringene.

Heldigvis for alle som har ventet på en anledning til å finne ut hva prisvirke­midlene aleine kan utrette, vil et nesten helt reint prisingskonsept nå bli virkelighet i den korte perioden fra 2019 til midten av 20-åra, før investerings­programmet begynner å gi resultater i form av nye veger, t-banelinjer og t-bane­tunneler.  

Den vitenskapelige interessen for reformen

Det kan diskuteres om det som nå skal innføres i Oslo, kan kalles køprising.[4] Men det har i det minste noen av kjennetegnene ved køprising, nemlig høyere avgift i rush og høyere avgift der hvor køproblemene er størst.

Om det også skulle vise seg at avgifta i rush grovt sett internaliserer de eksterne kostnadene ved å reise med bil i Oslo-området på denne tida, er det i og for seg uinteressant at denne avgifta gir akkurat så mye inntekter som den reviderte avtalen krever.

Eller sagt på en annen måte: Om et inntektskrav krever samfunnsøkonomisk riktige priser for å kunne innfris, eller om et krav om samfunnsøkonomiske priser gir en viss inntekt, så er det uansett samme politikk som blir gjennomført. Vi vil derfor betrakte bom­penge­reformen som en form for køprising.

Køprisingens historie

De store milepælene i køprisingens historie er Singapore, London og Stockholm.[5] Singapore innførte køprising i 1975 som den første byen i verden. Avgiften revurderes nå hver tredje måned med sikte på å finne det nivået som gir det man anser som akseptabel framkommelighet, nemlig 20–25 km/t i sentrum og 60 km/t på tilfartsårene. I tillegg begrenser man bilholdet med et system av løyver som auksjoneres bort.

Singapore var lenge ikke så flinke til å fortelle om sitt system i vitenskapelige tidsskrifter og kongresser, derfor er deres erfaringer ikke så godt kjent. Egentlig er jo konstant framkommelighet heller ikke helt det samme som vegprising – om vegsystemet er det samme, er det faktisk ikke annet enn en annen måte å formulere nullvekstmålet på. Men Singapore planlegger nå å innføre virkelig GPS-basert vegprising i 2020.

Etter Singapore var det 30 år da lite skjedde internasjonalt. Men i Norge skjedde det i alle fall litt, med bomringene i Bergen, Oslo og Trondheim på 80-tallet og 90-tallet.

Hensikten var ikke å redusere køene med avgifter, men å finansiere vegbygging. Likevel kunne Bergens og Trondheims ordning med fritak på kveld og natt og i helgene vært regnet som køprising hvis det hadde vært noen køer å redusere. Og Stavanger hadde ekte køprising i perioden 2001–2004. De visste det bare ikke.

De norske bomringene var forbildet da London innførte køprising i 2004, og de vakte derfor en viss internasjonal interesse på den tida. Det finnes en omfattende internasjonal litteratur om de norske bomringene og om bompengefinansiering i Norge mer generelt.[6]

Men naturligvis var det London som var det store eksemplet internasjonalt. Avgiften i London gjaldt all kjøring på dagtid innen et sentralt område av byen og blei håndhevet ved avfotografering av nummerskilt på biler som kjørte i dette området. Dette har vist seg å være en dyr innkrevingsmetode, men den er ennå ikke erstattet av noe bedre. Seinere er det avgiftsbelagte området utvidet og takstene økt.

Oppslutningen om ordningen økte etter hvert som folk merket at framkommelig­heten blei bedre. Konservative politikere som først var motstandere, snudde da de negative virkningene som var spådd for næringslivet ikke viste seg.

Trafikk­myndighetene (Traffic for London, TfL) fulgte utviklingen med årlige rapporter om alle forhold rundt ordningen og konsekvensene. Trafikken inn i den avgifts­belagte sonen var i 2008 fremdeles 20 prosent lavere enn i 2002.[7]

Trengselsskatten i Stockholm begynte som et halvårlig forsøk i 2006. Det var Miljøpartiet på riksplan som hadde krevd et slikt forsøk som vilkår for å støtte regjeringen. Siden det var et forsøk, blei det etablert en egen organisasjon for å studere resultatene, Stockholmsforsöket.

Takstene blei fastsatt ut fra samfunns­økonomiske prinsipper og analyser med en transportmodell. Også i dette tilfellet var trafikkreduksjonen omtrent 20 prosent, sjøl om situasjonen var ganske annerledes: Det var relativt mange flere som bodde i den avgiftsbelagte sonen, og det var forholdsvis færre pendlere, men lavere kollektivandel enn i London.

Som i London økte oppslutningen i løpet av forsøket. Da forsøket var slutt, gikk man tilbake til det gamle før endelig ordning skulle bestemmes i en folkeavstemning. Køene kom tilbake med det samme, så det var ingen tvil om årsakssammen­hengen. Folkeavstemningen ga flertall for å gjøre ordningen permanent, og den har fortsatt stort sett uforandret, med stort sett samme virkning, siden da.[8]

Erfaringene fra Stockholm er oppsummert i blant annet Eliasson (2008), Eliasson mfl. (2009) og Börjesson mfl. (2012). Systemet er seinere også innført i Göte­borg.

Innføring av køprising har siden mislyktes i mange byer i verden. I Norge har imidlertid bomringene i flere byer gradvis utviklet seg videre i retning av ekte køprising, samtidig som det er økt forståelse for de teoretiske prinsippene.

Trondheim, Kristiansand, Stavanger og Bergen er eksempler. Inntektene er i alle tilfeller øremerket transportformål – ikke bare vegutbygging, men også kollektivformål, og ikke bare investeringer, men også drift.

Ved siste revisjon av handlings­planen for Oslopakke 3 går nå over 70 prosent av midlene til kollektiv. Men Oslo har inntil de siste par årene vært mot tidsdifferensiering av satsene, slik at det ikke har vært noe som kan kalles køprising her.

Det nye som nå skjer i Oslo, er at tidsdifferensierte takster (køprising) kombineres med en prispolitikk for rask innfasing av nullutslippsbiler. Norge er som kjent verdensledende når det gjelder overgangen fra diesel og bensin til elektrisitet og andre nullutslippsteknologier, takket være meget drastiske avgiftsfritak på kjøp og bruk av slike biler.

Vi er også verdensledende når det gjelder å studere konsekven­sene av denne politikken.[9] Vi har derfor gode muligheter til å vurdere den nye bompengereformen i Oslo på en allsidig måte som kombinerer prediksjoner av hvor raskt nullutslippsbiler vil innfases under ulike avgifts- og fritaksbetingelser med økonomisk analyse av både nullutslippspolitikken og avgiftsordningene i transportsektoren mer generelt.

Vi kan regne med at dette vil ha betydelig interesse i forskermiljøene internasjonalt. Det vil også hjelpe på interessen at vi har et godt ord på oss fra tida før London og Stockholm kom i fokus.

Et ønsket forskningsprosjekt – det haster

Det er to uløste spørsmål knyttet til dette. Det første er hvordan et slikt forsknings- og evalueringsprosjekt kan etableres og finansieres. Det andre er hvilke utviklingstendenser en må følge med på og hvilke data som må samles inn for å kunne vurdere måloppfyllelsen i en slik sammensatt strategi som den nye bompengereformen faktisk er.

Forhåpentligvis kjenner myndighetene sin besøkelsestid og etablerer et forskningsprosjekt. Men det haster veldig, for det er nødvendig for sammenlikningens skyld å samle inn et komplett sett av data om situasjonen før reformen, og det må gjøres de nærmeste ukene.

Litteratur

Börjesson, M., Eliasson, J., Hugosson, M.B., Brundell-Freij. K. (2012) The Stockholm congestion charges – 5 years on. Effects, acceptability and lessons learnt. Transport Policy 20, 1 – 12.

Cowi og Andersen transportanalyse (2017) Fremtidig trafikantbetaling Oslopakke 3. Oslopakke 3-sekretariatet.

Eliasson. J., Hultkrantz, L., Nerhagen, L. and Rosquist, L.S. (2009) The Stockholm congestion-charging trial 2006: overview of effects. Transportation research Part A 43(3), 240-250.

Eliasson, J. (2008) Lessons from the Stockholm congestion charging trial. Transport Policy 15 (2008), 395-404.

Fridstrøm, L. (2017) From innovation to penetration: Calculating the energy transition lag for motor vehicles. Energy Policy 108 (2017), 487-502.

Fridstrøm, L. and Østli, V. (2017) The vehicle purchase tax as a climate policy instrument. Transportation Research Part A 96 (2017), 168-189.

NILU (2017) Oslopakke 3 – trafikantbetaling. Vedlegg til bystyresak 218/2017, Oslo kommune.

Minken, H. (2014) Statisk trafikkteori og køprising. TØI-rapport 1314/2014.

Minken, H. (2005) Vegprising, kollektivtiltak og sosial ulikhet. TØI-rapport 815/2005.

Odeck, J. (2017) Government versus toll funding of road projects – a theoretical consideration with an ex post evaluation of implemented toll projects. Transportation Research Part A 98, 97-107.

Santos, G. (2004) Road Pricing: Theory and Evidence. Elsevier, Oxford.

Aas, H., H. Minken og H. Samstad (2009) Myter og fakta om køprising. TØI-rapport 1010/2009.

 

 

---