Tre scenarier: hvileskjær, tiltak eller forsering
I rapporten skisseres tre ulike hovedscenarier utarbeidet ved hjelp av TØIs framskrivingsmodell for kjøretøyparken – BIG. Scenariene har fått navnene
• Hvileskjærbanen
• Tiltaksbanen
• Forseringsbanen
Scenariene er lagd slik at de alle sammen tilfredsstiller den etterspørselen etter person- og godstransport som framkommer i Nasjonal transportplan (NTP) 2022–2033. Det gjør at banene kan sammenliknes på et «fair» grunnlag.
Analysen er innrettet mot innfrielse av Norges klimaforpliktelser etter Paris-avtalen og EUs innsatsfordelingsmekanisme. Framskrivingene omfatter derfor kun klimagassutslipp på norsk område og tar ikke opp energiforbruk og utslipp knyttet til produksjon av kjøretøy. De fanger heller ikke opp energibruk og utslipp ved bygging og drift av veiinfrastruktur – eller de endringer i dette som måtte følge av de ulike utviklingsbanene.
Hvileskjærbanen: dagens virkemidler videreført
Hvileskjærbanen innebærer, som navnet tilsier, at vi i grove trekk viderefører den nåværende virkemiddelbruken uten ytterligere tilstramming. Vi glir så å si videre i det tempoet i energiomstillingen som vi har oppnådd med alle tidligere «fraspark». Det forventes likevel en viss vekst i elbilenes markedsandel, rett og slett fordi elbilene blir både billigere og bedre.
EFTAs overvåkingsorgan har godtatt fortsatt momsfritak for elbiler fram til utgangen av 2022. Så vel hvileskjærbanen som tiltaksbanen er derfor utarbeidet i to alternativ: ett med fortsatt momsfritak for nullutslippsbiler og ett der det gradvis innføres moms på elbiler, med nye 5 prosentpoeng hvert år fra og med 2023 til og med 2027.
I alternativet med fullt momsfritak beregnes de batteridrevne personbilenes markedsandel å fortsette å vokse, som følge at elbilene blir både billigere og bedre. De nye elbilene antas å få 3 prosent bedre rekkevidde for hvert år som går, samtidig som de hvert år synker 3 prosent i (inflasjonskorrigert) pris. For andre personbilmodeller enn elbilene antas realprisen å holde seg konstant fram til 2030.
Min kollega Vegard Østli har, ved hjelp BIG-modellen, beregnet hvordan nybilsalget vil utvikle seg på disse premissene, med og uten momsfritak (Fig. 1 og 2).
Figur 1: Nye personbiler registrert 2010–2050, ifølge hvileskjærbanen med momsfritak for elbiler.
Figur 2: Nye personbiler registrert 2010–2050, ifølge hvileskjærbanen med moms på elbiler.
Med fortsatt momsfritak beregnes elbilenes markedsandel å bli ca. 62 prosent i 2025 og 69 prosent i 2030. Men dersom det gradvis innføres moms på elbiler i perioden 2023–2027, beregnes elbilenes markedsandel å synke kraftig og ikke bli høyere enn 40 prosent i 2030.
Tiltaksbanen: høyere avgifter og strammere EU-regulering
Tiltaksbanen bygger, til forskjell fra hvileskjærbanen, på en kraftig skjerpet virkemiddelbruk nasjonalt og på EU/EØS-nivå. Vektfradraget i engangsavgiften for ladbare hybrider forutsettes avskaffet fra og med 2022. Fra og med 2023 til og med 2030 økes CO2-komponenten i engangsavgiften med 10 prosent hvert år for alle biler med typegodkjent utslipp over 87 gCO2/km. Drivstoffprisene øker i takt med at CO2-avgiften trappes opp til ca. 2000 kr per tonn i 2030. Alle disse innstrammingene bidrar til høyere elbilandel. Dette kommer i tillegg til den pris- og teknologiendring for elbiler som er lagt til grunn i hvileskjærbanen.
I tiltaksbanen med momsfritak stiger elbilenes markedsandel til 71 prosent i 2025 og til 80 prosent i 2030 (Fig. 3).
Figur 3: Nye personbiler registrert 2010–2050, ifølge tiltaksbanen med momsfritak for elbiler.
Men også her beregnes elbilandelen til å falle kraftig, dersom det innføres moms i perioden 2023–2027. I dette tilfellet beregner modellen at elbilene vil utgjøre 58,5 prosent av alle nye personbiler i 2030 (Fig. 4).
Figur 4: Nye personbiler registrert 2010–2050, etter drivlinje, ifølge tiltaksbanen med moms på elbiler innført 2023–2027.
I tiltaksbanen antar vi også en nokså rask vekst i andelen batterielektriske nye varebiler, til 74 prosent i 2030 (Fig. 5).
Figur 5: Nye varebiler registrert 2010–2050, ifølge tiltaksbanen.
Takten i energieffektiviseringen av dieselmotorene i tunge godsbiler er i tiltaksbanen doblet sammenliknet med hvileskjærbanen, fra 0,13 prosent per år til 0,26 prosent per år. Av større betydning er at vi i tiltaksbanen forutsetter en raskere innfasing av nullutslipps lastebiler og trekkbiler, etter hvert som EU-forordning 2019/1242 om klimagassutslippet fra nye tunge kjøretøy begynner å «bite». Fra 2025 av må tungbilprodusentene ut med store bøter, dersom de ikke får ned det gjennomsnittlige utslippet per nyttelasttonnkilometer. For tunge godsbiler ser vi således for oss en gradvis vekst i bruken av batteri-, biogass- og hydrogendrift. I 2030 antas disse drivlinjene å utgjøre til sammen 50 prosent av alle nye lastebiler og trekkbiler for semitrailer (Fig. 6).
Figur 6: Nye lastebiler og trekkbiler registrert 2010–2050, ifølge tiltaksbanen.
Forseringsbanen: Forsert innfasing av nullutslippsbiler
Forseringsbanen innebærer en særlig rask innfasing av nullutslipps personbiler, også sammenliknet med tiltaksbanen. Banen oppfyller de målene for andelen nullutslippskjøretøy som er formulert i nasjonalbudsjettet for 2021 og/eller i Nasjonal transportplan (NTP) 2018–2029. I 2025 skal minst 90 prosent av alle nye personbiler være utslippsfrie. I 2030 skal dette gjelde minst 95 prosent. For varebiler er de tilsvarende måltallene 45 og 78 prosent.
I hvileskjærbanen og tiltaksbanen resonnerer vi fra (vår kunnskap eller antakelse om) virkemiddelbruk til slutninger om sannsynlig markedsatferd under ulike vilkår. Dette er den «naturlige» gangen i en mål-middel-analyse. Virkemidlene frambringer resultatet. En går fra årsak til virkning.
I forseringsbanen snur en opp-ned på dette og gjør så å si nullutslippsmålene til premiss. Forseringsbanen er, til forskjell fra de andre banene, ikke basert på empiriske funderte resonnementer om sammenhengene mellom priser, teknologiutvikling og atferd i energi-, kjøretøy- og transportmarkedene. En forutsetter i stedet direkte hvilke markedsandeler som skal gjelde for nye gods- og personbiler hvert år framover, slik at uttrykte politiske mål nås. Banen er således ateoretisk og løsrevet fra den samfunnsøkonomiske og teknologiske empirien. Den er å forstå som et regneeksempel i tråd med forutsetningene i nasjonalbudsjettet for 2021, men tar ikke stilling til hvilken virkemiddelbruk som må til for at disse forutsetningene skal oppfylles. Det finnes ingen kjede av logiske resonnementer som fører fram til resultatet, og som kan etterprøves gjennom kritisk faglig refleksjon og diskusjon.
Forseringsbanen har likevel én viktig funksjon: Den viser hvordan kjøretøybestanden, energiforbruket og CO2-utslippet vil utvikle seg dersom en når målene om andel nye nullutslippskjøretøy fastsatt i nasjonalbudsjettet 2021 og NTP 2018–2029. Vi får blant annet fram hvilken tidsforsinkelse som vil gjelde mellom endringer i anskaffelsen av nye kjøretøy, endringer i virkemiddelbruk og de tilsvarende endringene i kjøretøybestanden, energiforbruket og CO2-utslippet.
Fig. 7 viser hvordan salget av nye personbiler antas å fordele seg på drivlinjer ved en forsert innfasing av nullutslippskjøretøy.
Figur 7: Nye personbiler registrert 2010–2050, etter drivlinje, ifølge forseringsbanen.
Energiforbruket endrer seg kraftig
Fig. 8 viser utviklingen i veitransportens energiforbruk i henhold hver av de fem utviklingsbanene vi har beregnet.
Hvileskjærbanen med moms på elbiler ligger øverst i diagrammet. Ifølge denne banen vil det ikke skje noen energisparing av betydning før etter 2035.
Figur 8: Samlet energiforbruk i veitransport 2015–2050, i fem scenarier.
Ifølge de andre banene vil energisparingen være betydelig på både kort og lang sikt, til tross for økt antall kjøretøykilometer. Ifølge tiltaksbanen med momsfritak vil energiforbruket bli mer enn halvert fra 2015 til 2050 (Fig. 9). Energigevinsten skyldes at elmotoren er vesentlig mer energieffektiv enn forbrenningsmotoren.
Figur 9: Samlet energiforbruk i veitransport 2015–2050, etter energibærer, ifølge tiltaksbanen med momsfritak for elbiler.
Strømforbruket øker i tiltaksbanen med momsfritak til drøyt 11 TWh i 2050. Da har vi riktignok ikke innregnet det eventuelle strømforbruket ved elektrolyse av vann til hydrogen. Dette forbruket er i tiltaksbanen beregnet til 4 TWh i 2050. I sum vil da batteri og hydrogen til kjøretøy stå for ca. 15 TWh i 2050, eller rundt 10 prosent av vår nåværende vannkraftproduksjon (Fig. 10).
Figur 10: Samlet strømforbruk i veitransport 2015–2050, i fem scenarier.
CO2-utslippet under de fem ulike scenariene er vist i Fig. 11.
Figur 11: Samlet CO2-utslipp i veitrafikk 2015–2050, før fratrekk for biodrivstoff, i fem scenarier.
Forseringsbanen er «best», men innebærer bare at vi får samme klimagevinst ett til to år tidligere enn i tiltaksbanen med momsfritak. Tiltaksbanen med elbilmoms ligger på sin side ett til to år etter banen med momsfritak.
Det tar tid å skifte ut kjøretøyparken. Den fulle klimagevinsten av elektrifisering får en først etter flere tiår.
Biodrivstoff må nok til
Sammenliknet med veitrafikkutslippet i 2005 gir forseringsbanen et utslippskutt på 36 prosent i 2030, vel å merke før vi tar hensyn til bruken av biodiesel og bioetanol. Kravet i henhold til EUs innsatsfordelingsmekanisme er 40 prosent i sum for hele den ikke-kvotepliktige sektor, der samferdselen står for rundt halvparten av utslippene. Men regjeringen har under Paris-avtalen meldt inn en ambisjon om mellom 50 og 55 prosents klimagasskutt fra 1990 til 2030, i sum for kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. Det svarer til 53 til 58 prosents kutt regnet i forhold til utslippene i 2005.
Det viser seg at en 9 prosents økt omsetning av flytende biodrivstoff vil være nok til at veitrafikkutslippet går ned med 50 prosent fra 2005 til 2030, slik det bokføres i klimaregnskapet, dersom tilveksten av nye kjøretøy blir som i forseringsbanen (Fig. 12).
Figur 12: Påkrevet omsetning av klimanøytralt flytende biodrivstoff for å nå bestemte mål om CO2-utslippskutt i veitransporten i 2030 sammenliknet med nivået i 2005, i fem scenarier.
Men dersom registreringene av nye kjøretøy blir som i hvileskjærbanen med elbilmoms, må biodrivstoffbruken øke med 165 prosent, til nesten 1,6 milliarder liter i 2030, dersom vi skal halvere det bokførte klimagassutslippet fra 2005 til 2030.
I Fig. 13 er veitrafikkutslippet av CO2 summert sammen for alle årene 2021–2030 og sammenliknet med referansebanen i Klimakur 2030.
Figur 13: Beregnet samlet CO2-utslipp i veitransport 2021–2030, etter fratrekk av 15,5 volumprosent biodrivstoff, i henhold til fem BIG-framskrivinger, samt referansebanen i Klimakur 2030.
Bare de to mest optimistiske av våre framskrivinger – forseringsbanen og tiltaksbanen med momsfritak – gir lavere utslipp enn Klimakurs referansebane. I disse banene er det forutsatt en atskillig mer inngripende virkemiddelbruk enn i 2021. Tiltaksbanen med elbilmoms gir nesten nøyaktig samme samlede utslipp som Klimakurs referansebane.
Men blant våre framskrivinger er det hvileskjærbanen med momsfritak som ligger nærmest opp til et «business-as-usual scenario». Denne banen gir snaut 4,5 prosent høyere utslipp enn Klimakurs referansebane. Er Klimakurs beregning litt vel optimistisk – til referansebane å være?
Forseringsbanen innebærer en klimagevinst på 6,5 millioner tonn CO2 sammenliknet med hvileskjærbanen med momsfritak. Klimakur 2030 opererer til sammenlikning med et «potensial for utslippsreduksjon» i veitransporten på 11,8 millioner tonn sett i forhold til referansebanen – med andre ord at veitransportutslippet kan bringes ned i 59 millioner tonn for perioden 2021–2030. Det er 8,5 millioner tonn mindre enn vi kommer til i vårt mest radikale BIG-scenario.
Elbilmodellene blir flere, men fordelene trappes ned
En mulig kilde til avvik mellom Klimakur 2030 og våre framskrivinger er at BIG-modellen ikke fanger opp hele effekten av at bilprodusentene tilbyr et stadig bredere utvalg av elbilmodeller på markedet. Det kan ikke utelukkes at vi, selv uten de avgiftsinnstrammingene som er lagt inn i tiltaksbanen, kan få en utvikling i elbilsalget som minner om denne banen.
På den annen side er det en del drivkrefter som tilsier redusert veksttakt i elbilsalget, og som vi heller ikke har tatt hensyn til:
(i) Bompengefritaket for elbiler avløses mange steder av en rabatt på minst 50 prosent. (ii) Fra og med 2021 er elbilene igjen belagt med årsavgift, såkalt «trafikkforsikringsavgift». (iii) Stadig flere sambruksfelt og kollektivfelt stenges etter hvert for elbiler uten passasjerer, i alle fall i rushtiden. (iv) Mange har i løpet av somrene 2020 og 2021, da de fleste var henvist til å feriere innenlands, gjort den erfaring at det kan være ventetid ved ladestasjonene. (v) Siden elbilteknologien fortsatt er i hurtig utvikling, kan en forvente et forholdsvis raskt verdifall på tidligere modeller, etter hvert som de nye, bedre og billigere modellene kommer på markedet. (vi) Allmenn veiprising, når og hvis det blir innført, vil ventelig ramme nullutslippsbilene på nesten samme måte som eksosbilene og kraftig redusere elbilenes konkurranseevne. (vii) I byene, primært i Oslo, kan det tenkes at man om noen år vil nå et metningspunkt, der nesten alle de som kan lade hjemme, allerede har skaffet seg en elbil. For bileiere som ikke har annet sted å parkere enn i gata, sitter det trolig lenger inne å gå over til ladbar bil.
Modellberegningene antyder at elbilsalget ikke kommer til å øke like raskt som før. Det synes likevel mindre sannsynlig at elbilsalget skal falle under hvileskjærbanen enn at det vil overoppfylle tiltaksbanen. Gjennom forseringsbanen får vi et bilde av hvor mye lavere klimagassutslipp og energiforbruk vi kan oppnå ved en enda raskere innfasing av nullutslipps personbiler enn beregnet i tiltaksbanen med evigvarende momsfritak for slike biler.
Et nøkkelspørsmål er hvor lenge det vil bli mulig å videreføre momsfritaket for elbiler.
Les mer:
Fridstrøm L, Østli V (2021). Forsering eller hvileskjær? Om utsiktene til klimagasskutt i veitransporten. TØI-rapport 1846.
DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!
Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.
Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen