Du er her

  • Hjem
  • /
    MENINGER
  • /
    Et departement som ignorerer plan- og bygningsloven

Et departement som ignorerer plan- og bygningsloven

Det offentlige Norge er ikke enig med seg selv i enhver sak, fastslår forfatterne av dette nærblikket. De ser – med et spesielt blikk på noen handelsetableringssaker i Haugesund – at kommune, fylkeskommune og stat hyppig viser seg uenige om hvilken praksis som er akseptabel innenfor rammen av plan- og bygningsloven.

Av Arvid Strand og Ingvill Eidesen
Strand har vært professor i byplanlegging og forsker ved Transportøkonomisk institutt (TØI). Eidesen har nettopp avsluttet et masterstudium i byplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Det synes å være stor uenighet blant sentrale aktører om hvordan praktiseringen av plan- og bygningsloven (PBL) skal være.

En nylig undersøkelse – av hvordan bestemmelser i en kommunal og en regional plan med sikte på å regulere handelsetableringer virker – tyder på at kommunen i liten grad følger opp bestemmelser i egen kommuneplan, at fylkeskommunen og fylkesmannen opptrer lojalt overfor vedtatte planer, mens ansvarlig departement (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KMD) synes å støtte kommunens manglende lojalitet til nylig vedtatt plan.

Tapende parter blir PBL som potensielt effektiv regulerende lov, og organer som fylkeskommune og fylkesmann, som begge lojalt støtter opp om bestemmelser i nylig vedtatte planer.

PBL er ment å være et redskap for forming av våre fysiske omgivelser på en måte som, slik formålsparagrafen uttrykker det, fremmer «bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.» (§1-1).

Det er mange interesser involvert i de fleste prosesser som utspiller seg innenfor PBLs rammer. Du og jeg som enkeltpersoner kan fremme planer for kommunen som arealmyndighet dersom vi vil disponere eller omdisponere egne arealer eller bygningsstrukturer.

Kommunen er pålagt å utvikle oversiktsplaner for hele eller deler av sitt område. Disse planene skal signalisere rammer for enkeltaktørers utfoldelse. Fylkeskommunen er pålagt tilsvarende for sitt område.

Og PBL presenterer klare krav til beslutningsprosessene som skal gjennomføres, og til hvem som skal involveres i disse. Hvis uenigheter oppstår i planprosessen, og disse ikke lar seg løse i minnelighet, sier loven at staten ved ansvarlig departement (KMD) har siste ordet.

Offentlig planlegging er en aktivitet som skal ivareta mer og mindre sentrale offentlige interesser. Og det norske samfunnet har utviklet store administrative apparater på tre forvaltningsnivåer som skal sørge for at planer utarbeides og blir forskriftsmessig fulgt opp.

Dette høres betryggende ut, men stadig dukker det opp historier som viser at det offentlige Norge absolutt ikke er noen monolitt som er enig med seg selv i enhver sak. I plansaker er stadig vekk kommune, fylkeskommune og stat (fylkesmann og departement) uenige om hvilken praksis som er akseptabel innenfor rammen av planer etter PBL.

Kommuneplan og regional plan på Haugalandet

På Haugalandet – området i Rogaland rundt Haugesund – har fylkeskommunen utviklet en oversiktsplan de har kalt Regional plan for areal og transport på Haugalandet. I denne finnes det en regional bestemmelse (juridisk bindende for berørte kommuner) som tar sikte på å motvirke, eller forhindre, tendenser en har sett over lang tid til at handelsvirksomhet sprer seg desentralt i byområdet/regionen heller enn å bli lokalisert til områdets hovedsentrum, Haugesund sentrum.

Bestemmelsen har denne ordlyden: «Nyetablering eller utvidelse av eksisterende handelsvirksomhet er bare tillatt i områder avsatt til sentrumsformål, slik disse er lokalisert, dimensjonert og avgrenset i gjeldende kommuneplans arealdel eller kommunedelplan. Unntak for nærbutikk og for varegruppene biler, båter, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer, framgår av retningslinjene.» (Rogaland og Hordaland fylkeskommune, 2016 side 32).

Begrunnelsen for at desentralisert lokalisering av handel er uønsket, er det økte transportomfanget som skapes, og vanskene med å få avviklet denne trafikken kollektivt eller til fots og med sykkel.

På tilsvarende måte har Haugesund kommune i sin kommuneplan lagt inn en bestemmelse om at publikumsrettede fellesfunksjoner som handelsvirksomhet skal lokaliseres til Haugesund sentrum, mens en annen bestemmelse (§73) fastslår at områder avsatt til industri og lager bare kan romme salg av spesielle varegrupper.

Denne bestemmelsen er gitt denne ordlyden. «Områdene[1] er avsatt til industri og lager. Områdene kan også romme salg av varegruppene biler, båter, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer. Ikke-plasskrevende varer som naturlig tilhører de nevnte plasskrevende varegruppene, tillates solgt på maksimalt 15 % av salgsarealet, begrenset oppad til 1000 m2 BRA (bruksareal). Etablering av arbeidsplassintensiv og publikumsrettet virksomhet skal ikke tillates i disse områdene.» Bestemmelsen ble for øvrig presisert i formannskapet i desember 2016[2].

Hva en masteroppgave viser …

En masteroppgave ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) høsten 2018 (Eidesen 2018) har brukt disse to planene fra det kommunale og regionale Norge til å belyse planbestemmelsers evne til å styre etablering av handelsvirksomhet/handelsbedrifter på Haugalandet og i Haugesund kommune.

Resultatet av Eidesens undersøkelser er ikke spesielt oppmuntrende for dem som tror på PBLs muligheter som regulerende virksomhet. Tendensen er at aktører med interesse for å etablere handelsvirksomhet utfordrer det offentliges regulerende planer – og blir møtt av Haugesund kommune som, viser det seg, ikke ser ut til å være spesielt opptatt av å stå opp for egen plan. Kommunen velger heller å være imøtekommende overfor handelsnæringens representanter når disse fremmer sine ønsker om nyetableringer eller omdisponeringer, ønsker i motstrid til den kommunale planen.

PBL-systemet er imidlertid slik konstruert at slik kommunal atferd kan påtales av lokal fylkeskommune og lokal statlig representant (fylkesmann). Begge disse regionale aktørene reagerer negativt på Haugesund kommunes ettergivenhet overfor handelsvirksomheter, og dermed manglende lojalitet overfor egne planer. Begge stiller seg bak vedtatte formuleringer i regional planbestemmelse i fylkeskommunens regionale plan for areal og transport.

Slik uenighet mellom forvaltningsnivåer skal, ifølge PBL, bringes til avgjørelse i KMD. I departementet er det den lite plantro kommunen som får støtte, mens så vel fylkeskommunen som statens egen representant på fylkesnivå (de «plantro») blir desavuert.

Tabell 1 viser en sammenstilling av de seks sakene som utgjør masteroppgavens empiri.

 

Tabell 1: Saker som har vært til behandling etter bestemmelser i kommuneplan for Haugesund og regional plan for areal og transport på Haugalandet – ulike aktørers standpunkt

Sak

Kommune

Fylkeskommune

Fylkesmann

Stat (KMD)

Coop Obs Bygg

ja

nei àja[3]

nei

ja

Bruksendring i Raglamyrvegen 5 (RMV5) fra salg av møbler til leketøy

tja[4] – saken anses ikke søknadspliktig

 

 

 

RMV5 – etablering av elektronikkbutikk

ja

nei

nei

Under behandling

Utvidelse av Oasen storsenter

ja

nei

nei

ja

Utvidelse/etablering av detaljhandel på Norheim

ja

nei

nei

Under behandling

Utbyggingsfelt for næring/skole på Norheim

ja

nei àja

 

 

 

Tabell 1 viser en ja-innstilt kommune, en vaklende, men i utgangspunktet plantro fylkeskommune, en fylkesmann som ser ut til å ville forsvare foreliggende restriktive planer, og et departement som, så langt vi kan se, følger kommunens standpunkt (men det er bare få saker som er avgjort der).

Trelasthandel i industri- og lagerområdet Raglamyr

I resten av artikkelen skal vi gå nærmere inn på prosessen knyttet til etableringen av Coop Obs Bygg på industriområdet Raglamyr i Haugesund kommune.

Vi konsentrerer oss om denne saken fordi den dreier seg om det vanskelige saksfeltet bransjeglidning innenfor etablering av utsalg for plasskrevende varer.

Haugesund kommune har vedtatt å gi Coop Obs Bygg tillatelse til å etablere et salgsareal på ca. 9200 m2, der ca. 6000 m2 skal avsettes til trelast og større byggevarer og ca. 3200 m2 til annen varehandel, det hele på en ubebygd tomt i industriområdet Raglamyr sørøst for Haugesund sentrum.

Kommunen fattet sitt positive vedtak vel vitende (må vi anta) om at det aktuelle området (Raglamyr) i gjeldende kommuneplan er satt av til industri- og lagervirksomhet, og ikke til arealformålet forretning.

I tillegg til at kommunens vedtak var i strid med kommuneplanens bestemmelser, var det i strid med den regionale planbestemmelsen i areal- og transportplanen som forbyr handelsetablering i områder som Raglamyr.

Bestemmelsen i den regionale planen sier at: «Nyetablering eller utvidelse av eksisterende handelsvirksomhet er bare tillatt i områder avsatt til sentrumsformål.» Den regionale planen er ganske fersk, idet den ble endelig stadfestet av KMD sommeren 2017. Den aktuelle eiendommen på Raglamyr ligger utenfor områdene for sentrumsformål, og etablering av handel her er dermed i strid med den regionale planen.

I det aktuelle området åpnes det imidlertid både i kommuneplanen og i den regionale planen for handel med trelast og større byggevarer. Coop Obs Bygg sitt varesortiment for trelast og større byggevarer er således ikke i strid med de planene vi her ser nærmere på.

Striden står om de andre varene i varesortimentet til Coop Obs Bygg, det vil si det 3200 m2 store handelsarealet tiltenkt annen varehandel. Også disse varene kan sies å være byggrelaterte, men en stor del av dem vil også finnes i en vanlig jernvarehandel. Dette kan ses som del av den såkalte bransjeglidningen, der butikker ikke begrenser seg til egen bransje, men utvider sine vareutvalg til å dekke flere bransjer.

Omfanget av slike handelsarealer (3200m2) i planene til Coop Obs Bygg er vesentlig større enn de 1000 m2 som kommunens planbestemmelser åpner for - og de 500 m2. som den regionale planen åpner for.

Kommunens ignorering av bestemmelsene i den regionale planen medførte at kommunen måtte søke fylkeskommunen om å få opphevet virkningen av den regionale planbestemmelsen. Fylkeskommunen så positivt på denne søknaden, og vedtok å gi samtykke til å fravike regional planbestemmelse om handelsetablering for etablering av tiltaket til Coop Obs Bygg.

Statens lokale representant, Fylkesmannen i Rogaland, syntes imidlertid ikke at dette fylkeskommunale vedtaket var spesielt godt eller fornuftig i lys av bestemmelser i den regionale planbestemmelsen om handelsetableringer, og meldte klage på fylkeskommunens positive vedtak.

Oppsummert er de lokale aktørenes argumenter i saken disse:

  • Kommunen anser det ikke aktuelt å etablere trelastutsalg i sentrum, og viser til at det i Raglamyr-området allerede er etablert annen detaljliknende handel. Kommunen anser heller ikke Coop Obs Bygg-etableringens øvrige handelsvarer som en konkurrent til virksomheter i Haugesund sentrum. Kommunen ser heller ikke etableringen som negativ for reisemiddelfordelingen i kommunen – som kommunen sier: det anses vanskelig å se at den aktuelle handelsvirksomheten til Coop vil betjenes med andre transportmidler enn bil og kanskje noe kollektiv transport

  • Fylkeskommunen argumenterer med at kommuneplanen har bestemmelser som begrenser bruken av arealer i industriområdet til handelsvirksomhet. Men fylkeskommunen er samtidig tydeligvis redd for presedensvirkninger av sitt standpunkt når den understreker at den regionale planens bestemmelser må gjelde ved behandling av senere saker

  • Fylkesmannen er i denne saken den eneste instansen som ser ut til å bry seg om etablerte regionale planer og tilhørende bestemmelser. Fylkesmannen viser til at Coop Obs Bygg-utbyggingen på Raglamyr vil være i strid med regional planbestemmelse om at handel kun er tillatt i områder avsatt til sentrumsformål, og at tiltaket ikke er omfattet av unntaksbestemmelsen om større byggevarer. Fylkesmannen påpeker også, ulikt fylkeskommunen, at et samtykke til å oppheve den regionale planbestemmelsen vil danne presedens i andre tilsvarende saker. Tiltaket vil også, slik fylkesmannen ser det, bidra til handelslekkasje fra sentrumsnære områder. Og som om ikke dette var nok, viser også fylkesmannen til at Coop Obs Bygg-etableringen er i strid med nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging, og statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging vedtatt så sent som sommeren 2014.

Fylkesmannen i Rogaland påklaget derfor vedtaket fra fylkeskommunen om samtykke, og viste i den forbindelse til at formålet med den regionale planbestemmelsen både er å styrke eksisterende by- og tettsteder og å bidra til redusert transportbehov og reduserte klimagassutslipp.

Fylkesutvalget tok imidlertid ikke klagen fra fylkesmannen til følge, og siste instans til å behandle saken ble dermed KMD.

Departementet er kommunevennlig i stridssaker

Vi er de senere årene blitt vant til at KMD lar lokale (dvs. kommunale) røster veie tyngre enn mer overordnede planretningslinjer (se blant annet disse referansene[5]).

I 2017 ble innsigelsene til bare 6 av 28 arealplaner tatt til følge av KMD. Den samme type praksis fra KMD finner vi også i dette tilfellet.

Spørsmålet KMD har å besvare i sin sluttbehandling av Coop Obs Bygg-saken, er om det er grunnlag for å opprettholde det samtykket som ble gitt av fylkeskommunen til å la være å følge opp bestemmelser i den regionale planen, og også en tilsvarende bestemmelse i kommunal plan.

KMD gir, ved endt saksbehandling, Haugesund kommune rett i sin handlemåte, og statens representant (fylkesmannen) får indirekte dask på lanken. Departementets begrunnelse er lite oppsiktsvekkende i lys av hva vi er blitt vant med fra dette departementet.

Men avveiningen som departementet redegjør for, kunne like gjerne, slik vi ser det, gått i fylkesmannen og kommunens (og fylkeskommunens) disfavør. Det springende punktet er at handel med arealkrevende varer er en vanskelig kategori handel å hanskes med.

Vi vil ikke ha handel med trelast, andre store byggevarer, biler eller landbruksmaskiner inn i sentrum. Men tilleggsvarene med tilknytning til det å handle trelast, eller andre større vareslag, skal disse kunne selges samme sted i stort omfang?

Ifølge planbestemmelsene skal de ikke det – utover 1000 m2 til slike varer i kommuneplanens bestemmelse og et halvparten så stort areal til slike varer i den regionale planen.

I Coop Obs Bygg på Raglamyr er det snakk om slike varer i et omfang svarende til halvparten av salgsarealet for trelasten – med andre ord et salgsareal tre ganger større enn den kommunale planbestemmelsens arealbegrensing.

Den gangen, januar 1999, da den såkalte kjøpesenterstoppen ble innført, blant annet for å regulere omfang og lokalisering av bilbasert handel utenfor sentrale områder, ble det forbudt, uten å innhente samtykke, å sette i verk utbygging av nye kjøpesentre med et bruksareal på mer enn 3 000 m2 eller å utvide eksisterende kjøpesentre som medførte at samlet bruksareal overskred denne arealgrensen.

Det er, i dette historiske lyset, ikke ubetydelige handelsarealer KMD gir tillatelse til å etablere på industriområdet Raglamyr i Haugesund.

Avgjørende for det standpunkt KMD lander på – at det ikke er så viktig å følge opp lokale planbestemmelser – synes å være at den aktuelle eiendommen ligger i et område som allerede er utbygd med flere forretninger. Det vil si, som det heter i departementets brev, «at etableringen av Coop Obs Bygg innebærer en fortetting av et eksisterende forretningsområde». Voila!

Vi ser, bit for bit, framveksten av et nytt handelsområde i Haugesund kommune – på industriområdet Raglamyr. Et påtrengende spørsmål er:

Er en slik utvikling noe sentrale myndigheter bør tiljuble, eller burde det være viktigere for departementet å minne lokale myndigheter om viktigheten av å følge opp lokalt vedtatte oversiktsplaner og nasjonale føringer? Hva skal vi ellers med planer etter PBL og et plandepartement?

Coop Obs Bygg sin etablering på Raglamyr framstår som en svært interessant, men nedslående, sak for tilhengere av plan- og bygningsloven som ser loven som en viktig regulerende lov:

  • fordi vi nok en gang får demonstrert at statlige etater i Norge langt fra er enige om hva som er god politikkforståelse – fylkesmann står mot departement

  • fordi vi får demonstrert at paragrafer eller tekst i lokale plandokumenter er noe som aktører som har vedtatt dokumentene (endatil ganske nylig), mener ikke er noe å legge avgjørende vekt på – kommunen får departemental støtte til slik planignoranse

  • fordi vi får demonstrert hvor vanskelig det er å regulere/styre etablering av handel med såkalt plasskrevende varer – KMD synes å ha en pedagogisk jobb å gjøre.

 

 

Referanser

Eidesen, Ingvill 2018: Byspredning i form av arbeidsplassintensiv og publikumsrettet virksomhet. Masteroppgave 2018 Fakultet for landskap og samfunn, NMBU

Rogaland og Hordaland fylkeskommune 2016: Regional plan for areal og transport på Haugalandet

 

 

 

[1] Med områdene menes områder avsatt til næringsbebyggelse i kommuneplanens arealdel i Haugesund

[2] Presiseringen lyder slik: Haugesund kommune har til hensikt å tillate produksjonsbedrifter, distribusjonsfirmaer og lagervirksomheter og andre tillatte virksomheter med nødvendige tilhørende kontorer innenfor områdene avsatt til N – Næring. Omfanget av kontorer kan variere, men må i praksis være uløselig knyttet til hovedaktiviteten.

Haugesund kommune ønsker å tillate utsalg av byggevarer som inngår i oppføring og ferdigstilling av bygninger innenfor områder avsatt til N – næring. Frem til det foreligger ny reguleringsplan for området, vil slike søknader (knyttet til tiltak som åpner for salg av byggevarer som inngår i oppføring og ferdigstilling av bygninger) måtte forelegges fylkeskommunen og fylkesmannen for samtykkebehandling og eventuell dispensasjonsbehandling før tillatelse kan gis

[3] Fylkeskommunen endrer standpunkt underveis i prosessen som følge av gjennomførte endringer

[4] Representanter fra så vel administrasjon som politikk framstår i intervjuer som negative til bruksendringene

[5] https://samferdsel.toi.no/meninger/sanner-ignorerer-egne-nasjonale-retningslinjer-article33703-677.html

https://samferdsel.toi.no/debatter/hva-er-det-sanner-har-forstatt-article33271-2211.html

https://samferdsel.toi.no/nr-7/miljointeressene-taper-article33156-2183.html

https://samferdsel.toi.no/nr-6/nasjonale-forventninger-til-hvilken-nytte-article33133-2181.html

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS