Du er her

NTP løser ikke floken, en plan B må komme

Nasjonal transportplan (NTP) 2018–2029 inneholder ikke tiltak som alene kan lede Norge frem til det politisk oppsatte mål om sterkt reduserte klimagassutslipp fra transportsektoren, poengterer Gunnar Lindberg i denne kronikken. Han fastslår at NTP-en overlater måloppnåelsen til teknologiutvikling og markedskrefter, men ser at det bør etableres en supplerende politisk plan B for rask endring av transportsystemet.

Av Gunnar Lindberg
Direktør, Transportøkonomisk institutt (TØI)

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Transportsektorens klimagassutslipp blir en våre viktigste utfordringer i årene som kommer. Sektoren er en av de største bidragsyterne til norske klimagassutslipp og må gjennom store endringer for at vedtatte mål skal kunne nås.

Mens denne utfordringen maner til handling, planlegger staten å bruke rekordstore ressurser på samferdsel. Ifølge Nasjonal transportplan (NTP) 2018–2029 – Meld. St. 33 (2016–2017) – skal det brukes 1064 milliarder kroner frem til 2029.

Et år senere, i 2030, skal klimagassutslippene fra transportsektoren være redusert med 40 % sammenlignet med utslippene i 1990. Hjelper NTP oss på vegen til dette politisk oppsatte målet?

Hva er målet?

Norge har overfor EU påtatt seg en betinget forpliktelse om minst 40 % reduksjon i klimagassutslippene i 2030 sammenliknet med 1990 (Meld. St. 13 (2014–2015)). I EU brukes dels utslippskvoter som legger et felles tak innen EU på utslippene i den kvotepliktige sektoren og dels en ikke-kvotepliktig sektor som blir gjenstand for andre typer regulering.

Innen den ikke-kvotepliktene sektoren skal utslippene (samlet fra transport og annet) i EU reduseres med 30 % fra 2005 til 2030. Denne reduksjon skal fordeles mellom medlemslandene, og i de preliminære forslagene – COM(2016) 482 final – må de rikeste landene akseptere en reduksjon på 40 %. Norge er i dialog med EU om felles forpliktelser, og vi kan vente krav på 40 % reduksjon målt mot 2005 totalt også i Norge.

Innen den ikke-kvotepliktige sektoren er transport den dominerende sektoren i Norge (se figur 1). Vi kan dermed vente kraftige behov for utslippsreduksjoner i transportsektoren.

 

Figur 1. Norske utslipp av klimagasser i 2014 – ikke-kvotepliktig sektor (millioner tonn CO2 -ekvivalenter). Kilde: NTP Grunnlagsdokument.

 

I 2005 hadde Norge ikke-kvotepliktig transportsektorutslipp på 14,8 mill. tonn CO(i 2005 var utslippene fra transportsektoren i Norge 15,8 millioner tonn CO2 (ekvivalenter), ifølge SSB. Av det var utslippene fra innenriks flytrafikk innenfor kvotesystemet cirka 1 mill. tonn). En reduksjon med 40 % av dette gir et indikativt mål på 8,5 mill. tonn CO2-utslipp i 2030. Dette er grovt regnet og inkluderer ikke fleksible mekanismer, der vi regner inn tiltak vi gjør i andre land som kan være mer effektive, men la oss bruke dette som et norsk mål i denne teksten.

I NTP regner man med at utslippene fra ikke-kvotepliktig transportsektor i 2030 er redusert til 13,5 mill. tonn CO2. Det er en reduksjon fra 2005 takket være blant annet antakelser om 50 % elbiler i nybilsalget i 2030, flere hybridbiler, effektivisering i fossildriften og biodrivstoffinnblanding som i 2016.  Avviket for å nå målet i 2030 er da 5 mill. tonn CO2.

Hjelper NTP?

NTP 2018–2029 er tidenes største infrastruktursatsning for Norge ­– i en tid da klimautfordringene er store og økende. Hvilken reduksjon i klimagassutslippene kan vi da vente fra tiltakene i NTP?

 

Tabell 1: Beregnet årlig endring i klimagassutslipp som følge av investeringsprosjektene i planperioden (tonn CO2). (NTP side 221).

Vegprosjekter

38400

Jernbaneprosjekter

-88252

Sjøprosjekter

-6738

Sum

-56590

 

Vegprosjektene genererer ny trafikk og gir en utslippsøkning, mens jernbaneprosjektene bidrar til å redusere vegtrafikken og gir en reduksjon i utslippene. Summen av utslippsendringene gir, ifølge NTP, en utslippsreduksjon på 57 000 tonn i 2030 eller en reduksjon på 0,4 % av ventede utslipp i 2030.

Om vi til dette legger effekten av «nullvekstmålet for persontransport i byer» og «godspakken på jernbanen» (NTP side 221), når vi 7 % av det vi har satt som mål. Vi har et avvik fra vårt mål på 93 %, eller 4,6 mill. tonn CO2, i 2030.

 

Figur 2. NTPs bidrag til reduskjon av klimagasutslipp i 2030 samt den residual som må løses med andre virkemidler (%).

 

Norge – et vegsamfunn

Det norske samfunnet er sterkt avhengig av vegtransporter. Andelen biltrafikk av motorisert transport i Norge er «ledende» i Europa med 89,8 % (gjennomsnitt i EU er 83,4 %).

Flere land (UK, Portugal og Spania samt «øyland» som Malta og Island) har større andel godstransport på veg enn Norges 86,9 %, men Norge er fortsatt et av de mest vegavhengige landene (gjennomsnittet i EU er 75,8 %).

Fordelingen av utslippene i den norske innenriks samferdselssektoren i 2014 samt produksjonen av persontransport og godstransport framgår av figuren under.

 

Figur 3. Andelen av transportsektorens utslipp av CO2 i innenriks trafikk fordelt på transportmidler samt deres andel av produksjonen av persontransport (pkm) og godstransport (tonnkm). Kilde: SSB og TØI-rapport 1362/2014.

 

På nasjonalt nivå er vegtransporter, som er den store kilden til utslippene, så dominerende i transportsystemet at forbedringer i andre transportformer gjennom infrastrukturinvesteringer bare får en marginal effekt på antall kjørte kilometer i vegtrafikken.

En plan om investeringer i transportinfrastruktur, også om den er på 1000 milliarder kroner, er altså ingen plan for å møte klimamålene.

Det er klart at med mindre veginvesteringer hadde man fått et bare marginalt bedre klimaresultat.

I byer er situasjonen annerledes, med store muligheter til radikale endringer, ikke minst overflytting mellom transportmidler, men antallet personkilometer i de store tettstedene (>100 000 innbyggere) er kanskje bare 20 % av all trafikk i Norge (Thune-Larsen et. al 2016).

Et nytt håp

I forbindelse med policy for reduksjon av klimagassutslipp taler vi ofte om «avoid-shift-improve» (Banister 2008). «Avoid», det vil si unngå transporter, og «shift», overflytting til andre transportformer, ser ut til å gi liten effekt. Vårt håp ligger i «improve».

«Improve» er her teknisk utvikling av nullutslippskjøretøy og mer klimanøytrale drivstoff for vegtrafikk. Mest ser det ut til at NTP setter sitt håp til et «disruptivt» scenario der de konvensjonelle bilene vil bli utkonkurrert fra 2025.

Scenarioet er basert på en optimisme, «den historiske utvikling innen nullutslippsteknologi går raskere enn mange forventet», og på usikkerhet, «hvordan teknologiutviklingen blir i årene fremover, er usikkert» (NTP side 222).

I dette scenarioet er det tenkt at 100 % av nybilsalget av personbiler og lettere varebiler er nullutslippskjøretøy i 2025, at kjørelengden til konvensjonelle biler halveres pr. bil i 2025, at 50 % av nybilsalget av tunge varebiler er nullutslippskjøretøy i 2025 og 100 % i 2030 og at utslippsfaktoren for tunge kjøretøy reduseres med 25 % i 2025 og 50 % i 2030.

I det «disruptive» scenarioet løser markedet klimaproblemene selv (foruten at scenarioet halverer kjørelengden for konvensjonelle biler, hvilket er vanskelig å forstå uten kraftige reguleringer). Om dette likevel ikke skjer, skal det ifølge NTP legges til rette for en politikk der det «alltid skal lønne seg å velge nullutslipp ved kjøp av bil» (NTP side 218). Implisitt i dette ligger et løfte om insentiver for å fremme nullutslippsteknologi.

Den samlede utslippsreduksjonen fra det «disruptive» scenarioet er ifølge NTP 4,6 millioner tonn CO2 (side 223). Og se, med dette scenarioet klarer vi presis vårt mål om 40 % reduksjon fra 2005 til 2030.

Det «disruptive» scenarioet likner mye på det Ultra-low emission (ULE)-scenarioet som Lasse Fridstrøm presenterer i sin utmerkede artikkel, «From innovation to penetration: Calculating the energy transition time lag for motor vehicles» (Fridstrøm 2017), i Energy Policy i år. Artikkelen er basert på BIG-modellen, som er en bilgenerasjonsmodell ved TØI.

Andelen nullutslippspersonbiler, som andel av nye biler (flow) og som andel av bilparken (stock), vises for ulike scenarioer i figuren under. Dersom 100 % av nye biler er nullutslippskjøretøy i 2025, og andelen utvikler seg raskt fra 2016 som i figuren, vil andelen nullutslippskjøretøy i bilparken i et ULE-scenario være cirka 60 % i 2030.

 

Figur 4. Andelen nullutslippspersonbiler, som andel av nye biler (flow) og som andelen av bilparken (stock), for fire ulike scenarier: Kilde: Fridstrøm (2017).

 

Figuren over viser også et scenario der nullutslippsbilene dominerer 10 år senere, i 2030 (low emission path). Trendscenarioet er en «balansert» utvikling basert på de seneste årenes trend (og gir de 8,4 mill. tonn CO2 fra vegtrafikk i 2030 som NTP bruker), mens business-as-usual er en mye mer forsiktig endring i markedsandelene.

I trendscenarioet er andelen nullutslippskjøretøy i bilparken ca. 35 %. Ettersom utslippene fra nullutslippskjøretøy er null, blir utslippsreduksjonen når vi går fra trendscenarioet til ULE-scenarioet den samme som reduksjonen av andelen biler med fossilt drivstoff.

Det «disruptive» scenarioet i NTP inneholder også betydelige antakelser om ny teknologi for varebiler og tungtransport. Også ULE-scenarioet i Fridstrøms artikkel inkluderer tiltak i disse segmentene og gir en samlet reduksjon i CO2-utslipp fra all vegtrafikk på ca. 2,4 mill. tonn CO2 i 2030 i forhold til trendscenarioet.

NTP inneholder ytterligere tiltak Fridstrøm ikke har med i sin artikkel, som halvert kjørelengde for konvensjonelle biler, men vi har vanskeligheter med å finne en reduksjon tilsvarende det «disruptive» scenarioet i NTP. Men la oss si at vi sikkert har mistet noen komponenter i dette regnestykket.

Skal vi oppnå en 40 % reduksjon, ser det ut til at vi i hovedsak må tro på det «disruptive» scenarioet, som går lengre enn Fridstrøms «ultra-low emission»-scenario. En dårlig nyhet er at Fridstrøm beskriver dette «ultra-low emission»-scenarioet som « … ambitious bordering on utopian» (side 492).

NTP henviser til Bloomberg New Energy Finance 2016 for å vise at det «disruptive» er mulig, og det finnes flere kilder som sier at batterikostnadene kan falle fra $350 per kWh i dag til det kritiske nivået $100 per kWh i 2020, slik at elbilen blir konkurransedyktige mot den konvensjonelle bilen.

Det er fantastisk om markedsutviklingen helt kan skape det «disruptive» scenarioet, men usikkerheten er stor. Usikkerheten er så stor at det er overaskende at NTP ikke diskuterer alternativa vegvalg.

En Plan B må til

Hva gjør vi om det «disruptive» scenarioet ikke blir virkelighet? NTP beskriver at det alltid skal lønne seg å velge nullutslipp ved kjøp av bil. Det innebærer, implisitt, at NTP lover positive insentiver til nullutslippskjøretøy også i årene som kommer, eller økte skatter og avgifter på konvensjonelle kjøretøy.

Om vi tar klimaforpliktelsen seriøst må vi ha en Plan B, dersom det «disruptive» scenariet ikke blir virkelighet. Her kan vi ta utgangspunkt i BIG-modellen og Fridstrøms artikkel. Jeg mener at en enkel, men ærlig, Plan B kan se ut som:

  • Om ikke andelen solgte nullutslippsbiler er ca. 50 % i 2019, har det «disruptive» scenariet feilet og vi må sette inn nye tiltak i form av nye subsidier for nullutslippskjøretøy, eller økte skatter og avgifter på konvensjonelle biler

  • Om ikke andelen solgte nullutslippsbiler er ca. 70 % i 2021, har det «disruptive» scenarioet feilet og vi må … Og så videre

I Norge vet vi hvordan et nullutslippskjøretøy som privatbil ser ut, ettersom elbilpolitikken vært langvarig og kraftig. Vi kan kanskje, som NTP, tro at det «disruptive» scenarioet er mulig med nær 50 % solgte nullutslippsbiler om to år og 70 % om fire år. Men hvordan det «disruptive» scenarioet på tunge kjøretøy kan utvikles, er mye mer vanskelig å se fremfor seg i dag.

Det eksperimenteres og forskes omkring biodrivstoff, hydrogen og elektriske veger, men hva som kommer til å fungere, vet vi ikke i dag.

Vi kan kanskje, som NTP, håpe på at 50 % av nybilsalget av tunge varebiler er nullutslippskjøretøy i 2025, men å basere en ansvarlig klimapolitikk innen transport på det håpet uten en Plan B, er ikke tilrådelig.

En Plan C ...

EU lanserte med sitt «White paper» i 2011 et transport-slogan: «Curbing mobility is not an option». Strategien – A European Strategy for Low-Emission Mobility (EU 2016) – identifiserer tre prioriterte områder: i) øke effektiviteten i transportsystemet gjennom digitale teknologier, smart prissetting og oppmuntring til å bytte til lavutslippstransport; ii) hurtig utvikling av alternative lavutslippsenergikilder for transport, som biodrivstoff, elektrisitet og hydrogen samt iii) innføre nullutslippskjøretøy.

Svensk klimapolitikk, som har blitt sterkt progressiv med et mål om 70 % utslippsreduksjon fra kvotepliktig transportsektor fra 2010 til 2030 (Sveriges Riksdag juni 2017), likner i mange henseende den norske; vi finner bymiljøavtaler, en policy liknende nullvekstmålet i byer, men også satsninger på «elveger» og på lengre og tyngre kjøretøy (lastebiler og tog). På lengre sikt skal kjøretøyparken være fossilfri; insentiver for elbiler (bonus-malus) er innført, det finnes en indeksering av drivstoffskatten (KPI+2 %), dessuten er en distansebaser skatt på tunge kjøretøy utredet.

Det ser i den europeiske og svenske policyen ikke ut til å være mange nye veger for å nå målene i 2030. Det er en stor tro på elektriske kjøretøy koblet til omstilling av europeisk bilindustri. Den svenske policyen inkluderer biodrivstoff som en viktig del, kanskje takket være en sterk skogindustri. Men i det store og hele ser det ikke ut å finnes noen uttalt alternativ veg. Et norsk «disruptivt» scenario og en norsk Plan B kommer til å være europeisk «mainstream».

Europeiske persontransporter er prognostisert til å vokse med 42 % fra 2010 til 2050, samtidig som godstransportene øker med 60 %. «Curbing mobility is not an option» er et slogan som har hatt sterkt gjennomslag i policyutviklingen.

Dersom det «disruptive» scenarioet eller Plan B ikke leder til målet i 2030, finnes det, som jeg ser det, bare ett alternativ om vi tar klimamålene på alvor, og det er Plan C – «curbing fossile based mobilty». Men det diskuteres ikke i Europa, i Sverige eller i Norge.

 

Referanser

Banister, D. (2008), The Sustainable Mobility Paradigm. Transport Policy, vol. 15, pp. 73–80

European Commission (2016), COM(2016)482final – Regulation of the European Parliament and of the Council on binding annual greenhouse gas emission reductions by Member States from 2021 to 2030 for a resilient Energy Union and to meet commitments under the Paris Agreement and amending Regulation No 525/2013 of the European Parliament and the Council on a mechanism for monitoring and reporting greenhouse gas emissions and other information relevant to climate change. Brussels, 20.7.2016

European Commission (2017) COM(2016)0501 final – A European Strategy for Low-Emission Mobility

Hovi, I.B., Caspersen, E., Johansen, B.G., Madslien, A., og Hansen, W. (2015), Grunnprognoser for godstransport til NTP 2018–2027. TØI Report1393/2014, Institute of Transport Economics, Oslo

Figenbaum, E., M. Kolbenstvedt, B. Elvebakk (2014), Electric vehicles -environmental, economic and practical aspects as seen by current and potential users. TØI report 1329/2014. Institute of Transport Economics, Oslo

Finansdepartementet (2017), Statsbudsjettet 2017. http://www.statsbudsjettet.no/Statsbudsjettet-2017

Thune-Larsen, H., K. Veisten, K. Løvold Rødseth, R. Klæboe (2016), Marginale eksterne kostander ved vegtrafikk Med reviderte ulykkeskostnader. Institute of Transport Economics, Oslo

 

Fridstrøm, L. (2017), From innovation to penetration: Calculating the energy transition time lag for motor vehicles Energy Policy, 2017, 108 (September 2017):487–502

 

Meld. St. 33 (2016–2017), Nasjonal transportplan 2018–2029 (NTP)

 

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS