Du er her

Så store er utslippskuttene!

Debatten om statsbudsjettet for 2017 har budt på mange og motstridende påstander om klimagevinstene. Samferdselsforskningen har en god del å by på for den som vil skifte sol og vind mellom debattantene. Kronikkforfatteren rydder opp i forvirringen.

Av Lasse Fridstrøm
Forsker I, Transportøkonomisk institutt (TØI)

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Kronikk vignettDet verserer ulike tall for hvor store utslippskutt som følger av statsbudsjettet for 2017. Samarbeidspartiene (H, Frp, KrF og V) anslår at ‘bilpakken’ innebærer et kutt på 200 000 tonn CO2 per år, mens elbilpolitikken bidrar med ytterligere 65 000 tonn. CICERO anslår på de samme punktene at kuttene blir 50 000 og 10 000 tonn, henholdsvis [1]. Hvem har rett?

Fra 65 000 til 150 000 tonn

De 65 000 tonn som samarbeidspartiene tilskriver elbilsatsingen, har bakgrunn i et enkelt regnestykke som TØI har gjort og formidlet muntlig.

Resonnementet er slik: Elbilene stod i 2015 for 17 prosent av nybilsalget, og i 2016 blir markedsandelen ca. 15 prosent. Antallet nye elbiler registrert var 25 779 i 2015 og vil i 2016 komme opp i ca. 24 000. Med dette utgjør ett års nye elbiler snaut 1 prosent av bilparken. Siden elbilene har nullutslipp, vil de dra utslippet fra personbiler ned med om lag samme prosentsats som deres andel av bilparken, gitt at antallet biler som vrakes omtrent tilsvarer nybilsalget. Det årlige CO2-utslippet fra personbiler er, ifølge TØIs modell for kjøretøyparken [2], ca. 6,5 millioner tonn. En prosent av dette er 65 000 tonn.

Regnestykket fanger ikke opp hele virkningen av skatteinsentivene rettet mot null- og lavutslippsbiler. For det første har vi ikke tatt med bruktimporten av elbiler, som i 2015 var 5122 og i de 11 første månedene av 2016 utgjorde 4920 kjøretøy [3]. For det annet har vi ikke tatt hensyn til at CO2-komponenten i engangsavgiften også stimulerer kjøperne av biler med forbrenningsmotor til å velge utslippssvake modeller, enten hybridbiler eller særlig drivstoffeffektive bensin- og dieselbiler.

I et arbeid [4] som ventelig blir publisert i nærmeste framtid har TØI beregnet hvordan det gjennomsnittlige typegodkjente CO2-utslippet fra nye personbiler ville ha utviklet seg i årene 2007–2014 hvis det ikke hadde vært for CO2-komponenten i engangsavgiften og avgiftsfritakene for elbiler. Vi finner at utslippet fra nye personbiler i et slikt tilfelle ville ha vært ca. 20 prosent høyere i 2014 enn det faktisk ble.

Alt tyder på at dersom vi hadde gjort samme kontrafaktiske beregning per 2016, ville vi funnet et markert større gap – minst 30 prosent. Etter 2014 har nemlig kurvene for nye norske bilers typegodkjente og reelle utslipp fortsatt bratt nedover (Figur 1). I EU, derimot, har nedgangen stagnert. Det beregnede reelle snittutslippet fra nye biler i EU var i 2015 ca. 20 prosent høyere enn i Norge, mens det i 2006 – før Norge innførte CO2-komponenten – var 9 prosent lavere enn hos oss.

Ifølge International Council on Clean Transportation [9] er det reelle CO2-utslippet fra 2015-årsklassen av personbiler i Europa i gjennomsnitt 42 prosent høy­ere enn i henhold til typegodkjenningen. Som vist i Figur 1, innebærer dette at en stor del av den tilsyne­latende nedgangen i nye bilers CO2-utslipp er fiktiv. EU er her langt verre stilt enn Norge; vi ‘reddes’ på sett og vis av vår høye elbilandel. Men med det store innslaget av hybrider vi nå har i Norge, er avviket mellom typegodkjente og reelle utslipp fra og med 2016 trolig større hos oss enn i EU.

 

Uten CO2-komponenten i engangsavgiften og elbilenes fritak fra denne og fra moms ville 2016-årskullet [av personbiler] etter alt å dømme ha sluppet ut minst 120 000 tonn mer 

Når vi korrigerer for misvisningen i laboratoriemålingene, finner vi at de nye norske personbilene i 2016 kan antas å slippe ut ca. 381 000 tonn CO2 i løpet av sitt første driftsår [2]. Uten CO2-komponenten i engangsavgiften og elbilenes fritak fra denne og fra moms ville 2016-årskullet etter alt å dømme ha sluppet ut minst 120 000 tonn mer, kanskje så mye som 150 000 tonn mer.

Den samlede effekt av insentivene rettet mot null- og lavutslippsbiler er trolig enda større enn dette, idet vi i beregningen ikke har tatt hensyn til fradraget i vektkomponenten for hybridbiler, fritaket fra effektavgift på elektromotorer, fritakene fra bompenger, fergetakster og parkeringsavgifter, elbilenes reduserte årsavgift og inntektsskatt på firmabiler, elbilenes adgang til kollektivfeltet eller gratis elbillading på offentlige parkeringsplasser.

Vi tar derfor neppe for hardt i når vi anslår CO2-utslippseffekten av klimatiltakene rettet mot nye personbiler i 2017 til 150 000 tonn i løpet av ett år.

Gammal moro? Eller framtidig?

En vanlig innvending er at dette jo er gammal moro, som det ikke er rimelig å tilskrive statsbudsjettet for 2017. Etter mitt skjønn er dette å snu tingene på hodet.

 

Effekten av CO2-komponenten i 2017 kommer ikke alene, men på toppen av de virkningene vi har kunnet bokføre i årene 2007–2016

Avgiftene vedtas for ett år av gangen. For 2017 har Stortinget vedtatt et budsjett som gir anslagsvis 150 000 tonn lavere utslipp i løpet av det første året enn vi ville hatt uten klimadifferensiert engangsavgift og moms for personbiler. Men ikke nok med det – vi vil i 2017 også ha glede av det reduserte utslippet fra nye biler registrert i 2016. Og i 2015, 2014, 2013 osv., helt tilbake til 2007, da CO2-komponenten i engangsavgiften ble innført. De aller fleste av disse bilene er fortsatt på veien. Effekten av CO2-komponenten i 2017 kommer ikke alene, men på toppen av de virkningene vi har kunnet bokføre i årene 2007–2016.

Figur 1

 

Det geniale med å legge klimadifferensiert avgift på kjøpet av bilen, snarere enn på bruken, er at effekten varer akkurat like lenge som bilene

Om vi i stedet ser framover i tid, vet vi at utslippsraten for 2017-årskullet av biler vil ha effekt langt utover budsjettåret – faktisk i omtrent 17 år framover. Så lenge lever norske personbiler i gjennomsnitt [6]. Det geniale med å legge klimadifferensiert avgift på kjøpet av bilen, snarere enn på bruken, er at effekten varer akkurat like lenge som bilene. Og dette gjelder helt uavhengig av om bilen forblir på første eiers hånd helt til den vrakes/avregistreres, eller etter hvert selges videre som bruktbil. Om trenden i retning av større andel ladbare biler fortsetter, vil vi i 2025 ha 2,3 millioner tonn lavere CO2-utslipp fra personbiler enn i 2015 [2].

Bilpakken

Vi har foreløpig ikke medregnet effekten av regjeringens ‘bilpakke’, bestående dels av endringer i engangsavgiften, dels av økt veibruksavgift på drivstoff.

Endringene i engangsavgiften er framstilt i Figur 2. Det vil si – vi ser i diagrammet bort fra effektkomponenten, som forsvinner fra og med 2017, og fra NOx-komponenten, som er for liten til å spille noen rolle for CO2-utslippet. Som påvist i TØI-rapport 1463 [7], er CO2-komponenten og vektkomponenten de viktigste med tanke på nye bilers gjennomsnittlige CO2-utslipp. CO2-komponenten er vist i blått og vektkomponenten i rødt.

Ifølge regjeringens opprinnelige budsjettforslag [8] skulle CO2-komponenten bli noe brattere i de øvre intervallene, samtidig som innslagspunktet for positiv avgift skulle forskyves fra 95 til 85 gCO2/km. Vektkomponenten skulle bli lavere i de nedre intervaller, men brattere i de øvre – på sett og vis mer progressiv.  

Budsjettforslaget er i TØI-rapport 1518 [2] beregnet å gi 1800 tonn lavere årlig CO2-utslipp enn om engangsavgiften for 2016 var blitt videreført. Forslaget ville ha redusert salget av elbiler med anslagsvis 5 prosent og salget av dieselbiler med rundt 3 prosent. De ladbare hybridbilene ville ha fått 12–13 prosent økt salg, mens de ikke-ladbare hybridene ville ha økt med rundt 3 prosent. Nettoeffekten av dette går i gunstig retning, ved at det reelle utslippet fra nye biler alt i alt beregnes å ville synke med 0,47 prosent (Tabell 1). Det som her er beregnet, er vel å merke den isolerte effekten av avgiftsendringene. Samtidig med avgiftsendringene vil en rekke andre forhold endre seg, slik at utslippet, når det kommer til stykket, vil utvikle annerledes enn vist i tabellen.

Figur 2.
Utslippet i virkelig trafikk endrer seg mindre, relativt sett, enn det laboratoriemålte. Det skyldes primært at de ladbare hybridene, der typegod­kjennings­verdiene trolig er særlig misvisende, får økt markedsandel, samtidig som elbilene, som har like lave utslipp på veien som i labo­ratoriet, får lavere markedsandel.

Tabell 1. Beregnede endringer i CO2-utslipp fra nye personbiler som følge av regjeringens forslag til avgiftsendringer for 2017. Kilde: [2]

Endelig budsjettvedtak

I budsjettforliket mellom samarbeidspartiene ble innslagspunktet for positiv CO2-avgift forskjøvet ytterligere 10 gCO2/km mot venstre, til 75 gCO2/km. Samtidig ble vektavgiften senket med 2,5 prosent og innslagspunktet hevet fra 200 til 350 kg. Vektfradraget for ikke-ladbare hybrider ble satt ned fra 10 til 5 prosent.

Som det framgår av Figur 2, skiller vedtaket seg forholdsvis lite fra regjeringens forslag. Vi har ikke modellberegnet effekten av det endelige vedtaket, men det er grunn til å tro at utslippseffekten vil være på omtrent samme nivå som for det opprinnelige forslaget. Skjerpingen av CO2-komponenten drar i retning av lavere utslipp, men reduksjonen i vektkomponenten virker motsatt vei. Effekten kan kanskje gå opp fra 1800 til maksimalt 3000 tonn. Under alle omstendigheter er den ekstra utslippsgevinsten beskjeden sammenliknet med de 150 000 tonn vi allerede har bokført.

Om vi tar endringene i drivstoffavgiften med i betraktningen, får vi et noe større utslippskutt fra nye biler. Ifølge beregningene med TØIs modell for kjøretøyparken (BIG) [2] vil en 15 øres økning i bensinavgiften og et 35 øres påslag i dieselavgiften lede til en reduksjon i nye bilers gjennomsnittlige typegodkjente utslipp på 0,38 gram gCO2/km, eller ca. 0,42 prosent. Om vi tar utgangspunkt i en drivstoffpris ekskl. moms på kr 10 i gjennomsnitt for bensin og diesel, innebærer avgiftspåslaget en prisøkning på ca. 2,5 prosent. Elastisiteten i nye bilers CO2-utslipp med hensyn på drivstoffkostnaden per 2016 kan følgelig beregnes til -0,42/2,5 = -0,17.

Bilkjøperne er blitt mer følsomme for drivstoffprisen

Dette er en overraskende høy drivstoffprisfølsomhet i bilsalget. Vi har tidligere [4], basert på nøyaktig samme modell, estimert den samme elastisiteten til -0,05. Denne beregningen var basert på et datamateriale for årene 1996–2011 og er å tolke som representativ for det utvalget av personbiler som fantes i markedet i denne perioden. Beregningene basert på modellutvalget i 2016 gir altså mer enn tre ganger så høy prisfølsomhet.

Økningen i prisfølsomhet har trolig sammenheng med at bilkjøperne i 2016 har tilgang til et vesentlig større utvalg null- og lavutslippsbiler enn tilfellet var fram til 2011. Stilt overfor stigende drivstoffpriser kan bilkjøperne nå ‘flykte’ over til bilmodeller med særlig lavt drivstofforbruk. En side ved politikken til fremme av null- og lavutslippsbiler er således at drivstoffavgiftene er blitt et mer effektivt klimavirkemiddel. Det er synergi mellom engangsavgiften og drivstoffavgiftene; de forsterker hverandre.

Vi kjører litt mindre med høyere drivstoffavgift

Den langsiktige, indirekte effekten via kjøpet av nye biler ser nå ut til å være minst like kraftig som den kortsiktige, direkte effekten, som kommer fordi vi kjører mindre med de bilene vi allerede har. Den kortsiktige drivstoffpris­elastisiteten ligger trolig mellom -0,10 og -0,15 [10, 11]. Det skulle innebære at drivstoffetterspørselen og CO2-utslippet synker med 0,25-0,35 prosent som følge av regjeringens forslag til drivstoffavgifter. Omregnet i årlig CO2-utslipp fra personbiler tilsvarer dette rundt regnet 20 000 tonn.

En kan innvende at prisøkningen er så liten, også i forhold til de daglige og ukentlige variasjonene i drivstoffpris, at folk verken vil merke det eller tilpasse seg det. Det er sant, dersom en ser for seg at dette er den siste drivstoffprisendringen vi får oppleve. Men dersom en tenker seg at prisen endres på denne måten ved hvert statsbudsjett i ti år, vil endringene i 2017 til 2028 til sammen gi kr 1,50 høyere gjennomsnittlig bensinpris og kr 3,50 høyere dieselpris, noe som faktisk vil føre til såpass mange innstilte eller forkortede bilreiser at utslippet fra personbiler går ned med anslagsvis 200 000 tonn. Effekten i 2017 bidrar med en tiendedel av dette. Drivstoffprisen blir i gjennomsnitt liggende litt høyere enn den ellers ville ha gjort. Dette reduserer etterspørselen. Det er på denne måten vi må forstå priselastisiteten.

Også godsbilene bruker diesel. Men den kortsiktige elastisiteten her er trolig nær null, og i alle fall ikke høyere enn for personbiler. Utslippsreduksjonen for godsbiler er neppe større enn 5–10 000 tonn CO2 i året.

Alt i alt anslår vi utslippseffekten av drivstoffprisøkningen til 30 000 tonn CO2 i året.

Prisfølsomheten for drivstoff

Regjeringen opererer her med betydelig større utslippseffekter, basert på beregninger med Finans­departementets modeller. I disse er den kortsiktige priselastisiteten -0,35 for bensin og
-0,20 for autodiesel. Disse elastisitetsanslagene baserer seg i sin tur på internasjonale metaanalyser av prisfølsomhet [12, 13].

Men reiseetterspørselens prisfølsomhet er helt avhengig av lokale forhold, mest konkret av om det finnes gode, alternative reisemidler eller reisemål. Dersom kollektivtilbudet er godt, skal det mindre til for å lokke bilistene ut av bilen. Prisfølsomheten for drivstoff vil derfor være større i tettbygde land og strøk enn i grisgrendte.

 

I Norge befinner vi oss helt nederst på skalaen med hensyn til kollektivtilbud, eller – om man vil – helt øverst med hensyn til bilbruk

I Norge befinner vi oss helt nederst på skalaen med hensyn til kollektivtilbud, eller – om man vil – helt øverst med hensyn til bilbruk. Figur 3 viser andelen motoriserte reiser til lands som foregår med personbil. Totalen omfatter bil, buss og bane. Fly, båt, sykkel og gange er holdt utenfor. 

Norge ligger, sammen med Portugal, helt på topp blant landene i EØS-området, med 89,8 prosent bilkjøring. Kollektivreisene – buss og bane – utgjør altså 10,2 prosent.

I Danmark er kollektivandelen 20 prosent, dobbelt så høy om hos oss. I tillegg kommer at svært mange dansker velger å sykle til jobb. Alt i alt er alternativene til bil vesentlig bedre i Danmark, og prisfølsomheten for drivstoff må forventes å være deretter – dvs. større. Tilsvarende gjelder for Nederland, der buss og bane står for 13 prosent av de motoriserte reisene.   

De store landene i EU – Tyskland, Frankrike, Storbritannia, Italia, Spania og Polen – har 40 til 100 prosent høyere kollektivandel enn vi. Dette vitner om at kollektivtilbudet i disse landene stort sett oppleves som langt bedre enn gjennomsnittet i Norge.

En internasjonal metaanalyse har begrenset utsagnskraft om det norske transportmarkedet generelt og om prisfølsomheten spesielt. Prisfølsomheten er, med bakgrunn i vår lave befolkningstetthet og vårt spesielle bosettingsmønster, etter alt å dømme lavere her enn i Europa ellers.

I tillegg kommer at vi ligger nesten i toppen av inntektsstigen. Også dette trekker i retning av lav prisfølsomhet.

 Figur 3. Andel av motorisert persontransport til lands (personkm) som skjer med bil i 31 EU- og EFTA-land. Kilde: Eurostat

Oppsummering

Våre utslippsberegninger er oppsummert i Tabell 2.

Tabell 2. Beregnede reduksjoner i årlige CO2-utslipp fra veitrafikk som følge av Stortingets vedtak om bilavgifter for 2017. Tonn.

Vi kommer til at Stortingets vedtak om engangsavgift, momsfritak for elbiler og økt veibruksavgift på drivstoff sparer oss for minst 185 000 tonn CO2-utslipp i løpet av ett år. Det alt vesentlige av denne virkningen – minst 150 000 tonn – knytter seg til videreføring av den engangsavgiften som gjaldt året før. Tilstrammingene fra 2016 til 2017 bidrar med ca. 35 000 tonn på årsbasis.

Utslippseffekten av endringene i engangsavgiften er trolig i størrelsesorden 2–3000 tonn i løpet av de nye bilenes første driftsår. Men denne effekten gjentar seg hvert år i ca. 17 år og utgjør alt i alt mellom 30 000 og 50 000 tonn i løpet av bilenes levetid.

Tilsvarende gjelder for drivstoffavgiftenes påvirkning av nybilsalget. Her er effekten av endringene fra 2016 til 2017 anslagsvis 1580 tonn i bilenes første driftsår og 20–25 000 tonn i løpet av hele levetiden. Med det store innslaget av null- og lavutslippsbiler en har i dagens modellutvalg, spiller drivstoffprisen en større rolle for valget av bilmodell enn før.

I det lange løp har drivstoffavgiftene således større påvirkning på CO2-utslippene via sammensetningen av nybilsalget enn gjennom reduksjon i reiseetterspørselen. Vi har beregnet elastisiteten av nye personbilers gjennomsnittsutslipp med hensyn på drivstoffprisen til -0,17. Sammen med den direkte etterspørselseffekten mellom -0,10 og -0,15 er utslaget således mellom -0,27 og -0,32 på lang sikt.

På kort sikt, dvs. i løpet av bilenes første driftsår, vil klimagevinsten av at vi kjøper utslippssvake biler være bare ca. 1/17 av livsløpsgevinsten, altså -0,01. Sammen med reisetterspørselseffekten gir dette en kortsiktig elastisitet mellom -0,11 og -0,16.

For høye estimat for prisfølsomheten for drivstoff har ledet regjeringen til overdrevne anslag over den kortsiktige etterspørsels- og utslippseffekten av økt drivstoffavgift. Så vidt vi kan beregne, er regjeringens anslag over den samlede utslippseffekten av bilavgiftene likevel en god del nærmere realiteten enn CICEROs kalkyle.

Referanser:

1. Bjørnes C (2016). Klimaeffektene av partienes budsjettforslag. Klima, publisert 2.12.2016.

2. Fridstrøm L, Østli V (2016): Kjøretøyparkens utvikling og klimagassutslipp. Framskrivinger med modellen BIG. TØI-rapport 1518, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

3. OFV (2016). Bilsalget i november. Opplysningsrådet for Veitrafikken, Oslo.

4. Østli V, Fridstrøm L, Johansen K W, Tseng Y (2016): A Generic Discrete Choice Model of Automobile Purchase. Kommer i European Transport Research Review.

5. Fridstrøm L, Østli V (2016): The vehicle purchase tax as a climate policy instrument. Kommer i Transportation Research Part A: Policy and Practice.

6. Fridstrøm L, Østli V, Johansen K W (2016): A stock-flow cohort model of the national car fleet. European Transport Research Review 8: 22.

7. Steinsland C, Østli V, Fridstrøm L (2016). Equity effects of automobile taxation. TØI-rapport 1463, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

8. Prop. 1 LS (2016-2017). Proposisjon til Stortinget. Skatter avgifter og toll 2017. Finansdepartementet, Oslo.   

9. Tietge U, Zacharof N, Mock P, Franco V, German J, Bandivadekar A, Ligterink N and Lambrecht U (2015) From laboratory to road: A 2015 update of official and 'real-world' fuel consumption and CO2 values for passenger cars in Europe.

10. Fridstrøm L (2016): Drivstoffavgifter. www.tiltakskatalaog.no.

11. NP (2011).  Etterspørselen etter drivstoff til bruk i lette biler. Regresjonsberegninger. Norsk Petroleumsinstitutt, Oslo. 

12. Brons M, Nijkamp P, Pels E, Rietveld P (2006). A Meta-analysis of the Price Elasticity of Gasoline Demand. A System of Equations Approach. Tinbergen Institute Discussion paper TI 2006-106/3, Amsterdam.

13. Labandeira X, Labeaga J M, López-Otero X (2016). A meta-analysis on the price elasticity of energy demand. EUI Working Paper RCAS 2016/25, Roberts Schuman Centre for Advanced Studies, Vigo/Madrid/Florence.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS