Anbefalinger for bedre samfunnsøkonomiske analyser

Før vi kommer til anbefalinger og forslag kan det være nyttig å kjenne til hovedtrekkene i vår metode.

Vi gjennomgikk temaer som er viktige i samfunnsøkonomiske analyser. Eksempler på dette er levetid, realprisjustering og kalkulasjonsrente.

Deretter så vi hvordan temaene ble behandlet i alle kvalitetssikringer (KS1) av konseptvalgutredninger (KVU) under statens prosjektmodell i årene 2014–2018. 

Statens prosjektmodell stiller krav til metodikk og kvalitet når store statlige investeringsprosjekter skal utredes, og fører til mange av de grundigste samfunnsøkonomiske analysene her til lands. Utredningene omhandler investeringer på over én milliard kr, og det er derfor viktig at de blir gjort på en konsistent og faglig begrunnet måte.

I gjennomgangen begrenset vi oss til utredninger fra og med 2014, fordi Finansdepartementets rundskriv R109 ble utgitt det året, og tydeliggjorde god praksis på mange områder.

Datainnsamlingen ble supplert med en gjennomgang av veiledere og tematisk relevante utredninger. Vi intervjuet også et utvalg eksperter med lang erfaring, om deres inntrykk av praksis.

Deretter trakk vi sammen datamaterialet og strukturerte arbeidet med hvert tema. Våre viktigste anbefalinger er knyttet til nullalternativ, levetid og klima. Den fulle rapporten er en del av Concept NTNUs rapportserie.

Anbefaling 1

Ved store investeringer bør man vurdere muligheten for å utsette 

Dagens praksis:

Når man vurderer å gjøre store investeringer i staten, skal man vurdere flere alternativer, inkludert såkalt forsvarlig videreføring av dagens praksis (nullalternativet). 

I noen prosjekter er det åpenbart at forfatterne ikke oppfatter nullalternativet som reelt. Da ender man ofte med å se bort fra det som sammenlikningsgrunnlag eller man har det med kun som en pliktøvelse.

Kvalitetssikrer og konseptvalgutredere er ofte uenige om hvordan null- og/eller null-plussalternativet skal se ut. Null-plussalternativet er en mer langvarig videreføring av dagens praksis med noen mindre justeringer. I minst hver tredje utredning har kvalitetssikrer endret nullalternativet sammenliknet med konseptvalgutredningen. 

Noe av uenigheten dreier seg om tolkningen av hva som er et reelt nullalternativ. På den ene siden har vi sett at KVU får kritikk for å lage et nullalternativ som KS1 ser på som et null-plussalternativ. På den andre siden hender det at KS1 tilføyer et null-plussalternativ fordi man anser nullalternativet som usannsynlig.

Vår siste observasjon om praktisering av nullalternativet er at krav om å bare inkludere vedtatt politikk blir tolket forskjellig. Vi finner eksempler på at både KVU og KS1 inkluderer politikk som ikke er vedtatt.

Vår anbefaling:

En begrunnelse for å ha med et nullalternativ er at man skal ha noe å sammenlikne konseptalternativene med. Dette er ingen god begrunnelse, idet alle priser og dermed samlet nytte og kostnad i et prosjekt pr. definisjon uttrykker alternativkostnad i produksjon og forbruk. 

Nullalternativet har imidlertid verdi som et utsettelsesalternativ og som et minimumsalternativ (null-pluss). Vi anbefaler at disse egenskapene ved null- og null-pluss-alternativene rendyrkes. For å markere det bør nullalternativet skifte navn til utsettelsesalternativ, og null-pluss bør skifte til minimumsalternativ eller vedlikeholdsalternativ. Det bør kreves at utsettelsesalternativ og minimumsalternativ alltid inngår i mulighetsstudien og tas med i den samfunnsøkonomiske analysen dersom de er relevante. 

I tillegg anbefaler vi at betingelsen fra Rundskriv R109 om at «det er vedtatt politikk (regelverk, lover, grenseverdier med videre) som skal ligge til grunn for utformingen av nullalternativet» mykes opp. Retningslinjen bør fortsatt være konservativ, men det bør gis åpning for å legge til grunn forventet politikkendring som forutsetning.

Anbefaling 2

Man bør variere hvor lang levetid tiltak har

Dagens praksis:

I hovedtrekk er praksis for KS1 og KVU i transportsektoren å anta 40 års analyseperiode og 40 års levetid, det vil si ingen restverdi. KVU-er som har foreslått noe annet er blitt irettesatt av kvalitetssikrer. 

Enkelte rapporter inkluderer investeringsfasen i analyseperioden, som gir en kortere nyttegenererende periode enn 40 år. Dette er ikke i tråd med veiledningen.

I byggsektoren er det større fleksibilitet, men 40–50 år er vanlig. I to rapporter om radioaktivt avfall er det lagt til grunn 100 år. I IKT-prosjekter er det brukt kortere levetid.

Vår anbefaling:

Det er viktig at analyseperioden er lang nok og restverdien stor nok til at man får med seg all nytte av et prosjekt. Hvis ikke, favoriserer man kortsiktige prosjekter. 

En annen konsekvens er at analysene gir negativ nytte i tilfeller der det ikke er grunnlag for det. Det bidrar til å svekke tilliten til samfunnsøkonomisk analyse som verktøy og kan faktisk også gjøre det vanskelig å sammenlikne prosjekter med lik levetid.  

Mange prosjekter har enkeltkomponenter og effekter med svært lang levetid, samtidig som andre komponenter og effekter lever kortere. En komponent med lang levetid er grunnleggende infrastruktur, og en effekt med lang levetid kan være virkningen av eventuelle klimagassutslipp. 

Vår anbefaling er å standardisere levetid og analyseperiode i mindre grad enn man gjør nå, og/eller å vektlegge levetid på komponent-/effektnivå i stedet for levetid pr. prosjekt som helhet. Levetiden man eventuelt gir veiledning om bør være forventningsrett. Den bør ses i sammenheng med omfang av reinvestering og oppgradering. 

Vi bemerker også at med en korrekt beregning av restverdi forsvinner analyseperiode som meningsfullt begrep. 

Anbefaling 3

Klimagassutslipp bør være en prissatt virkning

Dagens praksis:

Både Finansdepartementets og Direktoratet for økonomistyring (DFØ) gir lite konkret veiledning om prissetting av klimagassutslipp. På sektornivå er noen av veilederne mer tydelige. Statens vegvesen bruker for eksempel tall fra Klimakur 2020 for å beregne kostnaden av CO2-utslipp. Samtidig er det til dels vage og sprikende anbefalinger også på sektornivå i forvaltningen.

Vår anbefaling:

Vi anbefaler at det utarbeides en kalkulasjonspris for klimagassutslipp til bruk i samfunnsøkonomisk analyse, og er kjent med at den kommende perspektivmeldingen vil ta for seg dette. I konkrete prosjektsammenhenger må det i tillegg vurderes om kalkulasjonsprisen er internalisert av aktørene. Vi oppfatter at kalkulasjonsprisen et godt stykke på vei er internalisert i forbindelse med prosjekter innen bygg. I transportsektoren er i øyeblikket kalkulasjonsprisen internalisert i mindre grad, men dette kan endre seg over tid.

I flere rapporter er klimagassutslipp i praksis både en prissatt og ikke-prissatt effekt. Som ikke-prissatt effekt kommer den til uttrykk gjennom oppfyllelse av effektmål eller liknende, og dette gis selvstendig vekt i vurderingen. Den samlede vekten som legges på klimagassutslipp blir derfor ulik mellom prosjekter. Slik bør det ikke være. Med mindre effekten er liten, anbefaler vi å behandle klimagassutslipp som en prissatt effekt og kun det.