Bompenger: fem plusser og åtte minuser

Norske skatter og avgifter er, med ytterst få unntak, ikke øremerket. Nesten enhver inntekt på statsbudsjettet går inn i «den store potten» og kan slik sett brukes til å finansiere en hvilken som helst utgift.

Bompengene er noe så sjeldent som en øremerket avgift, som ikke en gang er innom statskassa. Hvor hensiktsmessige er bompengene? Hvilke virkninger har de – på landet og i byen?  

Vi skal i det følgende gå gjennom noen av de viktigste argumentene pro & contra bompenger. Vi starter med pro-argumentene. 

Fem fordeler med bompenger

1. Bompengefinansiering kan avlaste inntektsskatten eller andre vridende skatter.

Når veien blir helt eller delvis betalt av trafikantene gjennom bompenger, slipper staten unna med et mindre beløp. Slik kan bompengene gi grunnlag for skattelettelser eller gi rom for et høyere offentlige forbruk eller investeringsnivå på ett eller annet område – for eksempel, men ikke nødvendigvis, i veisektoren.

2. Bompengene kan gjøre det politisk mulig å bygge en vei som ellers ikke ville bli bygd.

Hoveddriv­kraften bak de stadig flere bompengeprosjektene i Norge er nok at lokalsamfunnene ser dette som en mulighet til å «rykke fram i køen» av aktuelle veiinvesteringer. Sett fra statens side innebærer lokalt betalte bompenger at en får mer igjen for de nasjonale skattemidlene enn dersom prosjektet fullfinansieres over statsbudsjettet. 

3. Bompengeordningene kan dra veiinvesteringene i retning av litt mer lønnsomme prosjekt enn vi ellers ville hatt.

Generelt har norske veiinvesteringer sørgelig lav lønnsomhet (Halse & Fridstrøm 2019). En stor andel av veiprosjektene har negativ netto samfunns­økonomisk nytte. Vi får med andre ord mindre igjen for investeringen enn det vi setter inn.

Hovedgrunnen er i mange tilfeller svakt trafikkgrunnlag, altså at bare få folk og foretak får nytte av veien. Men for at et veiprosjekt skal kunne bompenge­finansieres, helt eller delvis, må det være et visst minimum av trafikk på veien. Det kan dermed tenkes at bompengeinstituttet drar prosjekt­porteføljen i retning av litt bedre nyttekostnadsbrøk, slik denne beregnes, vel å merke før vi tar hensyn til at prosjektet bompengefinansieres, hvilket i sin tur reduserer lønnsomheten (Welde & Bråthen 2016).

4. Bompengene reduserer biltrafikken og stimulerer gange, sykling og kollektivreiser.

Nullvekst i biltrafikken er et mål i de større byene, der miljøbelastningene fra veitrafikk kan være betydelige. Byutredningene som er gjennomført i de store byområdene, tyder på at nullvekstmålet ikke lar seg nå i noen av dem uten at bompenger tas i bruk som trafikkregulerende virkemiddel – eventuelt sammen med andre prisvirkemidler. Når bompengeinntektene brukes til å finansiere kollektivtransport, forsterkes den trafikkdempende virkningen.

5. Bompengene kan differensieres.

Dermed kan de brukes til å (i) stimulere til elbilkjøp, (ii) redusere forsinkelser og kø og (iii) begrense lokal luftforurensing.

Det er liten tvil om at bompengefritakene for elbiler i visse lokalsamfunn har hatt stor betydning for veksten i elbilparken (Figenbaum & Kolbenstvedt 2016). Det mest slående eksemplet er trolig Finnøy kommune i Rogaland, som har landets høyeste elbilandel, takket være den rekordhøye bompengesatsen i Finnøy-tunnelen, på kr 150 hver vei. Ifølge bompengeselskapet Ferdes årsberetning stod elbilene for 41 prosent av alle passeringer i Finnfastsambandet i 2018.

I byene bidrar bompengene til å begrense trafikken. I påvente av allmenn veiprising er tidsdifferensierte bompengesatser muligens det mest effektive virkemiddel en har for å sikre god framkommelighet i byene og samtidig finansiere vei- og kollektivutbygging og -drift.

Dersom satsene er tilstrekkelig mye høyere i rushtiden enn ellers, kan bompengene utjevne trafikktoppene og bidra til vesentlig bedre framkommelighet. På hovedveiene kunne satsene gjerne differensieres i henhold til retning, med høy sats for sentrumsrettet trafikk i morgenrushet, og omvendt i ettermiddagsrushet. Disse mulighetene er foreløpig dårlig ­­utnyttet i Norge.

En annen måte å forsterke avgiftsdifferensieringen på ville være å senke satsene i helgene og på nattestid. De svenske rushtidsavgiftene er null i mer enn 105 av ukens 168 timer, og dessuten i hele juli måned. Dermed signaliserer en at rushtidsavgiften er til for å gjøre hverdagen lettere for folk, ikke vanskeligere.

Åtte innvendinger mot bompenger

1. Bompengene gir trafikkavvisning og reduserer dermed lønnsomheten av veiinvesteringen.

Ved å prise bort en del av trafikken på nye, kostbare veianlegg reduserer en nytte­siden i veiprosjektet og hele investeringens lønnsomhet. Denne innsikten, som skriver seg fra Dupuit (1844) og således er 175 år gammel, er i liten grad tatt i bruk i norsk veipolitikk.

Inntektssiden i et bompengebelagt veiprosjekt består av netto trafikantnytte – det blå arealet i Fig. 1 – pluss bompengeinntektene – det røde arealet. Det grå arealet representerer nyttetapet for de brukerne som blir avvist gjen­nom bompengene. Dette avvisnings­tapet er, ved siden av administrasjonsutgiftene, den samfunns­økonomiske kostna­den ved å ilegge bompenger. Avvisnings­tapet ved et bompengeprosjekt øker proporsjonalt med kvadratet av bompenge­satsen.

Fig. 1 Prinsippskisse for veistrekning med kr 150 i bompenger.

La oss ta et konkret eksempel. Hardangerbrua gjør det mulig å krysse fjorden på et par minutter. En viktig barriere ble fjernet da brua erstattet fergesambandet Bruravik–Brimnes. Men i samme øyeblikk som brua åpnet 17.8.2013, innførte man en ny barriere, i form av bompenger. Med virkning fra 1.8.2019 er den ordinære taksten kr 145 for bensin- og dieseldrevne personbiler; med maksimal rabatt blir taksten kr 116. Kjøretøy over 3,5 tonn må betale kr 450.

Det som kunne blitt en utvidelse og sammensmelting av arbeidsmarkedene og lokalsamfunnene på begge sider av fjorden, hindres nokså effektivt av den nye barrieren.

Å bygge Hardanger­brua kostet 2,6 milliarder 2018-kroner. Vi får vesentlig mindre igjen for denne investeringen enn vi kunne fått. Den samfunnsøkonomiske lønn­somheten er blitt betydelig redusert gjennom bompengefinansieringen. Region­forstørringen uteblir. 

Mens det i enkelte veiprosjekter kan være grunn til å regne med såkalt «mernytte», dvs. positive ringvirkninger utenfor veisektoren, vil bompengene oftest innebære at slik mernytte først oppstår når bompengegjelden er nedbetalt, typisk etter 15–20 år.

2. Det påløper innkrevings- og administrasjonskostnader. 

Dette er kostnader som kunne vært unngått dersom en i stedet økte satsen for en avgift med et allerede etablert innkrevingsapparat, så som årsavgiften, engangsavgiften, drivstoff­av­giften eller inntektsskatten.

Innkrevings- og administrasjons­­kostnadene i et bompengeprosjekt kan lett løpe opp i 10 prosent av inntektsstrømmen, ikke sjelden mye høyere, avhengig av organisering, trafikk­grunnlag og andre lokale forhold. I gjennomsnitt for alle bompengeprosjekt som var i drift i 2018 utgjorde driftskostnadene likevel ikke mer enn 7,1 prosent av passeringsinntektene, ifølge Statens vegvesen (2019).  

3. Bompengeprosjektene reduserer det framtidige handlingsrommet.

Hovedregelen er at statlige investeringer må dekkes inn gjennom de årlige statsbudsjettene. Bompengeprosjekt blir i stedet (delvis) finansiert av et lån med pant i de framtidige bom­penge­inntektene. Det kan dermed bli vanskeligere for framtidige beslutningstakere å øke andre skatter og avgifter eller få gjennomslag for nye veiprosjekt med trafikantbetaling.

Ettersom dagens beslutningstakere ikke nødvendigvis må leve med de langsiktige konsekvensene, vil de også kunne ha motiv for stadig å øke omfanget av bompengefinansiering, i hvert fall inntil et visst punkt. Heller enn å måtte priori­tere strengt innenfor årets budsjettramme, kan det være fristende å velge en løsning som i stedet binder opp utgifter for framtida.

4. Bompengeringene skaper kunstige barrierer gjennom byen og hindrer konkurranse.

Et bompenge­snitt tvers gjennom et by- eller bygdesamfunn vil føre til at folk tilpasser sine reise­mål. Det blir langt mindre fristende å legge handleturen til en butikk eller et kjøpe­senter på motsatt side av bompengesnittet. Forretninger på hver sin side av snittet, som tidligere konkurrerte om kunder, får nå i større grad hver sitt marked. For noen kan markedet bli så mye mindre enn det var, at de må stenge. For andre kan bom­penge­snittet gi mulighet for økte priser og fortjeneste. Åkkesom – konku­r­ransen svekkes, til ulempe for forbrukerne.

Dette gjelder ikke bare butikker, men mange typer virksomheter – ikke minst barnehager, som brukerne jo skal besøke to ganger hver dag. Småbarnsforeldre kan ha mye å vinne på å finne barnehage på samme side av bompengesnittet som familiens egen bolig.

5. Bompengene gir vilkårlige utslag ved at pengene oppkreves punktvis.

Personer som bor eller arbeider nær inntil et bompengesnitt, kan erfare at selv ytterst korte ærend medfører høye bompenger, mens betydelig lengre bilreiser på én side av bompengesnittet er avgiftsfrie. Dette kan oppleves som urettferdig.

En særlig uheldig effekt kan vi få dersom det finnes alternative ruter utenom oppkrevings­punktet for bompenger. I stedet for å kanalisere mest mulig trafikk inn på den nye, sikre veien, kan bompengeprosjektet føre til økte trafikk- og miljø­belastninger på lokalveinettet.  

6. Fordelingseffektene er tvetydige.

Bompengeutgiften gjør større forholdsmessig innhogg i lommeboka for lavinntektshushold enn for de mer velstående. På den annen side er bilhold og bilbruk gjennomgående mer utbredt i de øvre inntektssjikt. Hushold med dårlig råd har gjerne ikke bil i det hele tatt. De er i større grad uten arbeid, eller de kommer til jobben ved hjelp av gange, sykling eller kollektivtransport og unngår på denne måten enhver bompenge­utgift. Småbarnsfamilier med bompengesnittet mellom barnehagen og egen bolig kan komme dårlig ut.

7. Når bompengene leder til kraftig økt elbilandel, går staten og bompengeselskapet glipp av store inntekter.

I Finnøy kommune i Rogaland var elbilandelen 25,4 prosent ved utgangen av 2018. Selv om fastboende kan få 40 prosent rabatt i Finnfastsambandet, utgjør besparelsen for en dagpendlende elbilist i løpet av 2018 rundt kr 40 000. Til sammen unngår de 390 elbileierne i Finnøy en bompengekostnad på ca. 16 millioner kroner per år. Om vi regner de samlede avgiftsfordelene for en elbil til kr 280 000 i løpet av bilens livsløp (Bjertnæs 2016), befrir elbileierne i Finnøy statskassen for ytterligere 109 millioner kr gjennom sine (vellykkede) forsøk på å unngå bompenger.

Bompengefinansierte bypakker kan innebære at en gjør seg avhengig av økt betalende biltrafikk. Den stigende elbilandelen i bompengeringene kan dermed komme til å true de prosjektene bompengene var ment å finansiere. Denne målkonflikten kan bli en hovedutfordring for byvekstavtalene i årene som kommer. Konflikten kan dempes dersom elbilene etter hvert blir ilagt bompenger på linje med andre kjøretøy.

8. Bompengeringene stimulerer til motorsykkelbruk.

Det er i praksis umulig å forsegle en bom­pengering slik at motorsykler ikke kommer igjennom. Motorsyklene passerer derfor som regel gratis i byenes bompengeordninger. Dette gir motorsyklene en betydelig konkurransefordel sammenliknet med bilene.

Muligens er dette en del av forklarin­gen på den kraftige veksten i motorsykkelbruken siden 1990 – 132 prosent, mot 50 prosent for personbiler (Farstad 2018: 33). Motorsyklene har stort sett høyere eksterne kostnader enn personbilene, først og fremst på grunn av ulykkes­­risikoen, men de betaler mindre i form av drivstoffavgift.

Oppsummering

I fravær av allmenn veiprising er tids- og retningsdifferensierte bompenger kanskje det mest effektive virkemiddel en har for å sikre god framkommelighet i byene. Dette potensialet er foreløpig dårlig utnyttet i Norge. Bompengeringene skaper kunstige barrierer gjennom byen og hindrer konkurranse. Men de bidrar til å finansiere vei- og kollektivutbygging og -drift.

På landsbygda er ulempene ved bompengefinansiering store. Pengeinnkrevingen skjer på bekostning av prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet. Tapet øker omtrent propor­sjonalt med kvadratet av bompenge­satsen. Regionforstørring blir det ikke noe av, hvis bompengene er høye.

Les mer

Bjertnæs G M H (2016). Hva koster egentlig elbilpolitikken? Samfunnsøkonomen 130(2): 61-68.

Dupuit A J E J (1844). De la mesure de l’utilité des travaux publics. Annales des ponts et chaussées, Série II, 8. Nytt opptrykk 1995 i Revue française d'économie 10(2): 55-94.

Farstad E (2018). Transportytelser i Norge 1946-2017. TØI-rapport 1677, Transport­økonomisk institutt, Oslo.

Figenbaum E, Kolbenstvedt M (2016). Learning from Norwegian Battery Electric and Plug-in Hybrid Vehicle Users.  TØI-rapport 1492, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Fridstrøm L (2019). Dagens og morgendagens bilavgifter. TØI-rapport 1708, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Halse A H, Fridstrøm L (2019). Jakten på den forsvunne lønnsomhet. Om norske veiprosjekters manglende samfunnsøkonomiske avkastning. TØI-rapport 1630, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Rødseth K L, Wangsness P B, Veisten K, Elvik R, Klæboe R, Thune-Larsen H, Fridstrøm L, Lindstad E, Rialland A, Odolinski K, Nilsson J-E (2019). Skade­kostnader ved transport. TØI-rapport 1704, Transportøkonomisk institutt, Oslo.

Statens vegvesen (2019). Foreløpige tall for bompengeinnkreving 2018.

Welde M, Bråthen S (2016). Bompenger kan gi betydelig reduksjon i brukernytten. Samferdsel, 1.11.2016.