Byvekstavtalene – balansekunst for nullvekst

I Norge utgjør nullvekstmålet en overordnet ramme for arealbruk og transportpolitikk. Målet innebærer at byområdene skal oppnå nullvekst i personbiltrafikken.

Som del av strategien for å oppfylle dette målet, har nasjonale myndigheter etablert byvekstavtaler, en avtaleform som involverer nettverkssamarbeid mellom nasjonale, regionale og lokale myndigheter.

Norges ni største byområder har i dag anledning til å gå inn i byvekstavtaler. I dag har Nord-Jæren og Bergen inngått byvekstavtaler, mens Trondheim og Oslo/Akershus har inngått lignende varianter (bymiljøavtaler). I april i år ble disse fire byområdene invitert til forhandling/reforhandling av avtalene.

I denne artikkelen presenteres funn fra et prosjekt finansiert av Norges Forskningsråd hvor tre av disse avtalene studeres; Oslo/Akershus, Trondheim og Nord-Jæren.

Datagrunnlaget er kvalitative intervju på statlig, regionalt og lokalt nivå, samt dokumentstudier. Artikkelen er utarbeidet som del av et samarbeidsprosjekt mellom CICERO – Senter for klimaforskning (prosjektledelse), By- og regionforskningsinstituttet NIBR (OsloMet – Storbyuniversitetet) og Transportøkonomisk institutt (TØI).

I prosjektet belyses hvilket potensial helhetlige bymiljø-/byvekstavtaler har for å oppnå en bærekraftig bo-, areal- og transportutvikling. Les mer om prosjektet her.   

Byvekstavtalene

Nullvekstmålet stadfester at all vekst i persontransport i norske byområder skal tas med kollektivtransport, sykling og gange (Miljøverndepartementet 2012). Dermed skal norske byområder, tross befolkningsvekst, ikke øke sine volum av personbilreiser.

Siden 2012, da målet ble presentert, har nullvekstmålet fått stor oppmerksomhet blant lokale og regionale myndigheter, og er nå inkludert i en rekke planer og strategiske programmer. 

Byvekstavtalene er av nasjonale myndigheter lansert som et sentralt verktøy for å nå nullvekstmålet (Samferdselsdepartementet 2017). De er intensjonsavtaler mellom kommunalt, regionalt og statlig nivå om arealbruk og utvikling av transportsystemene.

I NTP 2018–2029 fastslår regjeringen at de i planperioden vil bidra med 66,4 mrd. kr. gjennom byvekstavtaler, bymiljøavtaler og belønningsordningen (sistnevnte vil etter hvert bli faset inn i byvekstavtalene). I tillegg slås midlene fra disse avtalene sammen med bompengeinntekter, hvilket gir tette koblinger mellom byvekstavtalene og de eksisterende bypakkene (som for eksempel Miljøpakken i Trondheim og Oslopakke 3).

For de fire største byområdene innebærer byvekstavtalene investeringsstøtte til ‘fylkeskommunal kollektivinfrastruktur av stor nasjonal interesse’ (Samferdselsdepartementet 2013: 147). I praksis gir dette høykvalitets bussløsninger på Nord-Jæren og i Trondheim, bybanelinje i Bergen og Fornebubane (metro-linje) i Oslo/Akershus.

Fornebubanen er et av prosjektene som inngår i bymiljøavtalen (og den kommende byvekstavtalen) for Oslo/Akershus. Kilde: Faksimile Ruter.

Mens de store infrastrukturprosjektene er spesifisert i bymiljø-/byvekstavtale-dokumentene, vil prioriteringer mellom andre prosjekter gjøres ved porteføljestyring. Dette betyr at tiltakssekvensen er fleksibel i samsvar med endringer i kostnad, finansiering eller kunnskap om effektiviteten i å oppfylle nullvekstmålet.

Byvekstavtalene er også rettet mot arealutvikling. Blant annet vektlegger avtalene høy arealutnyttelse i sentrumsområder og ved viktige knutepunkter, samt at partene skal føre en arealpolitikk i samsvar med regionale arealplaner (mens det i Trondheim sin avtale vises til målsetninger i kommuneplanen).

Det er spesifisert at de involverte partene gjennom byvekstavtalene har en felles forpliktelse for måloppnåelse.

For å overvåke utvikling på lokalt nivå er det etablert et omfattende indikatorsett, med blant annet årlige reisevaneundersøkelser. Avtalene spesifiserer ikke noen konkrete forpliktelser om tiltak som skal brukes lokalt. Hvis måloppnåelse uteblir, forventes imidlertid partene å gjennomføre ytterligere (og potensielt mer bilbegrensende) tiltak. Dersom partene ikke oppfyller sine forpliktelser, kan avtalen sies opp.

Nullvekstmålet i byvekstavtalene

Byvekstavtalestrukturen inneholder ikke et målhierarki. Det betyr at nullvekstmålet er det eneste overordnede målet som avtalene skal oppnå. Selv om det er et enkeltmål, kan det ansees å tjene flere formål. Som uttalt av en informant; ‘Det er ikke etablert en målstruktur med delmål som til sammen skal bygge opp under hovedmålet. Klarer man nullvekstmålet, klarer man alt, har det blitt uttalt’.

Et viktig kjennetegn ved nullvekstmålet er at det er orientert mot kjørelengde, uavhengig av utslipp. Med andre ord, i henhold til målet (og byvekstavtalene), må antallet kjørte kilometer med privatbiler ikke øke, uavhengig av om veksten kommer fra elektrisk eller fossil bilbruk. De to behandles likt.

Dette er spesielt relevant i lys av at det i Norge er en høy forekomst av elektriske biler. Det er i tillegg ventet at antall elektriske biler vil øke. Ved begynnelsen av 2018 var det totalt 142 000 elbiler i Norge, en vekst på 43 prosent fra året før (Statistisk sentralbyrå 2018).

Sterk vekst i elbilbruk kan formelt sett hindre byvekstavtale-byer fra å nå nullvekstmålet, selv om fossil bilbruk holdes i sjakk. Det illustrerer hvordan nullvekstmålet ikke bare er knyttet til klimautfordringer, men også adresserer framkommelighet og belastning på byområdenes veinett. Som beskrevet i gjeldende NTP, ‘Null- og lavutslippsbiler bruker like mye vegkapasitet og parkeringsareal som diesel- og bensinbiler, og bidrar til kø, ulykker, støy og svevestøv’ (Samferdselsdepartementet 2017: 147).

Slik sett kan nullvekstmålet være viktig for også å adressere andre former for negative eksternaliteter ved bilbruk enn klimagassutslipp. En slik orientering kan likevel potensielt redusere nullvekstmålets virkning som et insentiv for elektrifisering av bilparken.

Et annet kjennetegn ved nullvekstmålet er at det ikke omfatter gjennomgangstrafikk eller næringstransport. Det er persontransporten som ikke skal øke, mens næringstransporten altså ikke er omfattet av nullvekstmålet og byvekstavtalene.

Årsakene til dette er knyttet til et ønske om å legge til rette for tjenestetilbud og sikre gode forhold for næringslivet (Samferdselsdepartementet 2017).

Geografisk avgrensing av byvekstavtalene

Norges største byområder har lang erfaring med samordning og samarbeid gjennom bypakker. Den interne organiseringen av disse varierer blant annet i forhold til antall kommuner som deltar og fylkeskommunens rolle i bymiljø/byvekstavtalenes styringsnettverk.

Nasjonale myndigheter har så langt tillatt ulike modeller. Nasjonale myndigheter stadfester nå at styringsstrukturen til Oslopakke 3 skal være den nasjonale modellen (Samferdselsdepartementet 2017). Denne instruksjonen synes imidlertid først og fremst å adressere sammensetningen av forhandlings- og styringsgrupper.

Spørsmålet om hvorvidt det ville være en felles modell for geografisk avgrensning av byvekstavtalene og en felles rolle for fylkeskommunene i deres representasjon av kommuner rundt kjernebyen, var mindre klar.

I byvekstavtalene slås det fast at nullvekstmålet skal oppfylles innenfor avtaleområdet. Det er altså ikke nok for kjernebyene å oppfylle nullvekstmålet, målet må samlet oppnås for hele avtaleområdet.

Dette illustreres med følgende utdrag fra byvekstavtalen for Nord-Jæren; ‘Målet skal gjelde avtaleområdet som en helhet. En eventuell vekst i persontransporten med bil utenfor det sentrale byområdet må kompenseres med tilsvarende reduksjon i de tettere befolkede områdene’ (Byvekstavtale Nord-Jæren 2017:2).

I dette ligger en utfordring, som påpekt av en vi intervjuet; ‘Geografisk avgrensning er vanskelig, også gitt at nullvekstmålet blir stadig vanskeligere å oppnå, jo større området du definerer’.

De tre byområdene beskrevet i denne artikkelen har i dag forskjellige nettverksstrukturer og geografisk område for bymiljø/byvekstavtalene.

• På Nord-Jæren omfatter byvekstavtalen bykommunene Stavanger og Sandnes og i tillegg de tilstøtende kommunene Sola og Randaberg

• I bymiljøavtalen for Trondheim inngår i dag kun Trondheim kommune

• Også i bymiljøavtalen for Oslo/Akershus er det kun én undertegnende kommune, Oslo. Her omfatter imidlertid avtalen i tillegg 22 omliggende kommuner, representert ved Akershus fylkeskommune

Mens avtaleområdet på Nord-Jæren og i Trondheim er definert av kommunegrensene hos de underskrivende kommunene, defineres avtaleområdet for Oslo/Akershus av fylkesgrensene. Figur 1 under viser avtaleområde for Oslo/Akershus, Trondheim og Nord-Jæren.

Av figuren ser vi at Oslo/Akershus har det desidert største avtaleområdet, men at det også er her vi finner flest og størst tettsteder utenfor kjerneområdene. 

Figur 1: Avtaleområder i Oslo/Akershus, Trondheim og Nord-Jæren.

I april inviterte regjeringen de fire største byområdene til reforhandling om byvekstavtaler. Etter dette vil det dermed ikke være andre avtalevarianter – kun byvekstavtaler.

Det er i denne forhandlingsrunden flere vesentlige endringer:

En er at tre omegnskommuner i Trondheimsområdet og Osloområdet inviteres til å delta i forhandlingene. I Trondheim vil dette antagelig utvide det geografiske avtaleområdet, mens Oslo/Akershus fremdeles vil ha fylkesgrensene som avgrensing. På Nord-Jæren er det de samme fire kommunene som er invitert til forhandling og ingen geografisk endring i avtaleområde.

En annen viktig endring er at Samferdselsdepartementet vil ha det overordnede ansvaret for forhandlingene, i samråd med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og at Fylkesmannen vil ha et hovedansvar fra statens side for å følge opp arealdelen i avtalen.

Som et viktig grunnlag for reforhandlingene er det gjennomført såkalte byutredninger, én for hvert byområde. I dette grunnlagsmaterialet belyses hvilke virkemidler som må iverksettes for at byområdet skal nå nullvekstmålet.[i]   

Balansekunst i landets største byområder

I denne artikkelen har vi fokusert på de valg som er foretatt med tanke på operasjonalisering av nullvekstmålet, samt utforming av avtaleområde og tilhørende samarbeidsnettverk. 

Starter vi med nullvekstmålet, kan dette sies å være både et smalt og bredt mål.

Det er smalt i den forstand at det fokuserer på persontransport og kjørelengder. Derfor er det kjørelengden til privatbiler i byområder som i fokus, uavhengig av deres utslippstype. Og som tidligere beskrevet er verken gjennomgangstrafikk eller næringstransport inkludert.

Nullvekstmålet er bredt i den forstand at ved å holde persontransport i sjakk, ønsker man å redusere en rekke negative eksternaliteter som lokal luft- og støyforurensning, ulykker, klimagassutslipp og overbelastning av veinettet.

Slik kan nullvekstmålet potensielt ha positive implikasjoner på en rekke urbane utfordringer. Diskusjonen om nullvekst er et høyt eller lavt ambisjonsnivå bør imidlertid tas. For eksempel i relasjon til byområder som i dag har høye bilandeler og/eller lav befolkningsvekst.

Siden 2013, da forrige NTP lanserte bymiljøavtalene som en ny måte å organisere transportpolitikk på, har det vært omfattende forberedelser, forhandlinger og forskjellige avtalevarianter (bymiljø-, byutviklings- og byvekstavtaler).

Kort oppsummert vil det fra nå av kun inngås byvekstavtaler, og arealdimensjonen vektlegges sterkere (sammenlignet med i bymiljøavtalen). Det synes nå å foregå en strømlinjeforming mht. utforming av avtalene og hvilke parter som skal inngå i samarbeidet. Det er altså rimelig å anta at avtalene og samarbeidsnettverkene i mindre grad vil variere mellom de fire største byområdene.

Samtidig vokser avtalene og samarbeidsnettverkene – de er tematisk mer omfattende, og det åpnes for deltakelse for flere aktører. Kjernebyer og omegnskommuner inviteres til forhandlinger, begrunnet med at utviklingen i sistnevnte er av avgjørende betydning for å nå nullvekstmålet.

Og den sterkere vektleggingen av arealdimensjonen synes i tillegg å lede fram mot økt samhandling mellom to departement (Samferdselsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet), samt en sentral rolle for Fylkesmannen.

Med byvekstavtalene begir landets største byområder, sammen med regionalt og statlig nivå, seg inn i ukjent terreng. Det er en kompleks avtalestruktur, som innebærer nye former for samarbeid, finansiering, måling og oppfølging.

Store samarbeidsnettverk med mange parter og forskjellige interesser kan være komplisert å håndtere. Samtidig er det mange aktører, gjennom sine beslutninger, som påvirker hvordan innbyggere og besøkende velger å reise i en byregion. Dette legitimerer tematisk omfattende avtaler og bredt aktørsamarbeid.

Den kommende runden med reforhandling av avtalene vil kunne gi en pekepinn på graden av kompleksitet i samarbeidsnettverket. Byvekstavtalenes potensial for å nå nullvekstmålet vil på sin side avdekkes litt etter litt. Vi vil kunne evaluere effekter av tiltakene som gjennomføres, både vei-, kollektiv-, gange- og sykkeltiltak, og ikke minst bompengepakkene som vedtas for byområdene.

Og vi vil se om partene i praksis fatter vedtak i tråd med en felles forpliktelse om nullvekst. Potensialet vil for eksempel avdekkes i faktiske beslutninger tilknyttet lokalisering av handel, bolig og arbeidsplasser. Eller i diskusjoner om hvilke tiltak som skal iverksettes hvis de etablerte indikatorene viser en utvikling for et byområde som ikke er i samsvar med nullvekst i persontransporten.

Byutredningene har pekt på at det er fullt mulig for byområdene å nå nullvekstmålet, men at måloppnåelse fremmes gjennom en bevisst arealpolitikk og satsing på kollektivtransport, gange og sykkel kombinert med bilbegrensende tiltak (Statens vegvesen - Vegdirektoratet 2018).

Referanser

Byvekstavtale Nord-Jæren, 2017. Byvekstavtale mellom Rogaland fylkeskommune. Stavanger, Sandnes, Sola og Randaberg kommune og Staten 2017–2023. Signert 15. juni. 

Miljøverndepartementet, 2012. Meld. St. 21 (2011–2012). Norsk klimapolitikk. Oslo. Miljøverndepartementet.

Samferdselsdepartementet, 2013. Meld. St. 33 (2016–2017). Nasjonal transportplan 2018 – 2029. Oslo. Samferdselsdepartementet.

Samferdselsdepartementet, 2017. Meld. St. 26 (2012–2013). Nasjonal transportplan 2014 – 2023. Oslo. Samferdselsdepartementet.

Statens vegvesen - Vegdirektoratet 2018 Byutredninger Oppsummering av hovedresultater for åtte byområder. 25.01.2018. Oslo. Statens vegvesen – Vegdirektoratet.

Statistisk sentralbyrå, 2018. Registrerte kjøretøy. Publisert 22. mars. Hentet fra: http://www.ssb.no