Hvordan oppfatter lokalpolitikere bypakker?

Bærekraftig transport i byområdene er hovedsakelig et lokal- og regionalpolitisk ansvar, selv om staten sitter med et viktig ansvar knyttet til jernbane og riksveier. Klimaforliket har satt ambisiøse nasjonale mål om reduksjoner i utslipp og nullvekst i personbiltrafikken, mål som staten ikke kan nå uten å bidra i arbeidet med bærekraftige transportsystemer i byområdene.

Bypakker og byvekstavtaler innebærer forpliktende samarbeid mellom statlige, regionale og lokale aktører om bærekraftig transport i de største byområdene. Derfor er det særlig interessant å se på hvordan lokalpolitikere selv oppfatter sin innflytelse og sitt handlingsrom i bypakker. 

Siden bypakkene er etablert som et samarbeid mellom flere forvaltningsnivåer utenfor lokalpolitiske institusjoner, blir de formelle ansvarslinjene i lokalpolitiske institusjoner mindre tydelige. Lokalpolitikerne må derfor styre politikken på andre måter, og representere lokalpolitiske interesser gjennom forhandlinger, insentiver og koordinering med andre aktører. 

For at nettverket skal være stabilt over tid, er det viktig at den politiske styringen oppleves å ha et legitimitetsgrunnlag gjennom demokratisk forankring (input legitimitet), at resultater kommer innbyggerne til gode (output legitimitet) og at prosessene er preget av åpenhet og gjennomsiktige rammer (throughput legitimitet).  

I forskningsprosjektet COMMUTE har vi undersøkt hvordan lokalpolitikerne i Oslo, Bergen og Trondheim opplever sin innflytelse og sitt handlingsrom i bypakkene. Deres syn gir et bilde av hvorvidt lokalpolitikerne mener at de ivaretar balansert styring av og kontroll over den politikken som føres – eller om de synes bypakkene svekker lokalpolitisk styring. 

Balansen mellom styring og autonomi

Bypakker med tilhørende byvekstavtaler er eksempler på nettverk som inkluderer flere forvaltningsnivåer. Aktørene møtes jevnlig, forvalter store pengestrømmer og er underlagt gjensidige krav om å følge en felles areal- og virkemiddelpolitikk.

En viktig del av bypakkene er å etablere koordinerte virkemiddelpakker som støtter opp under den eller de målsettinger partene er enige om. Den overordnete målsettingen er nullvekstmålet, det vil si at veksten i biltrafikken skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange.

Bypakkene er kjennetegnet av tre dimensjoner knyttet til samstyring (Røiseland og Vabo 2008):

• Felles mål – enighet om nullvekstmålet
• Gjensidig avhengighet – aktørene når ikke nullvekstmålet uten at samtlige aktører fører en politikk som støtter opp under målet
• Forhandlinger når beslutninger tas – én aktør alene kan ikke ta beslutninger, men det må etableres enighet mellom partene

Legitimitet er grunnlaget for den politiske makten som utøves, både gjennom myndighetenes bevissthet rundt retten til å styre, og tilsvarende annerkjennelse fra innbyggerne av de styrende som autoritet og legitim makt.

Det innebærer at de ulike delene av politiske prosesser til syvende og sist skal være forankret i politiske institusjoner, hvor det sitter politikere som er valgt gjennom valgsystemet for å representere befolkningen eller sine velgere. 

Det finnes ulike typer legitimitet som kan knyttes til de ulike delene av den politiske syklusen:

• Legitimitet gjennom representasjon er knyttet til rollen politikere har som valgte representanter for en viss politikk, altså styring som utgår fra folket. Politikere er valgt av velgerne og kan avsettes gjennom valg. Det er derfor viktig at innbyggerne er i stand til å holde politikere ansvarlige for den politikken som føres.
• Legitimitet gjennom prosess fokuserer på demokratisk legitimitet i beslutningsprosesser, for eksempel hvilke regler og prosedyrer som er fulgt under prosessen, og ikke minst i hvilken grad politikerne er involvert.
• Legitimitet gjennom resultater handler om at resultater av politikken også kan gi legitimitet. Dersom politikerne er i stand til å løse problemer og levere bedre tjenester, så kan det gjøre innbyggerne mer tilfredse med hvordan demokratiet fungerer.

Enkel illustrasjon av demokratisk legitimitet.

Hypoteser

På bakgrunn av litteraturen og det vi vet om dagens bypakker, utleder vi tre hypoteser. Hypotesene knyttes til de tre ulike typene demokratisk legitimitet.

Hypotese 1: Lokalpolitikerne opplever at legitimitet gjennom representasjon er svekket i bypakkene. 

Bypakkene involverer aktører fra ulike forvaltningsnivåer, på norsk kalt flernivåstyring. Litteraturen påpeker at legitimitet gjennom representasjon i slike nettverk kan være utfordrende.

Når oppgaver flyttes fra etablerte institusjoner til nettverk, kan det være vanskelig å ansvarliggjøre valgte representanter direkte – og innbyggernes mulighet til å avsette de ansvarlige gjennom valg blir redusert (Bekkers og Edwards 2007; Papadopoulos 2014). Linken mellom politiske representanter og innbyggerne blir svekket. 

Hypotese 2: Lokalpolitikerne opplever at deres innflytelse i prosessene er svekket.

Bypakkene i Oslo, Bergen og Trondheim har utviklet og endret seg siden 90-tallet – og i takt med endringer i nasjonal og lokal politikk. Den administrative ledelsen av bypakken i Oslo har vært ivaretatt av Statens vegvesen, mens bypakkene i Bergen og Trondheim har vært ledet av bykommunen. 

I sammenheng med innføring av byvekstavtaler, ble det bestemt at alle nettverk skulle følge Oslo-modellen. Lokalpolitikere i Bergen og Trondheim kan oppleve dette som en statlig overstyring som svekker de folkevalgtes innflytelse. Politikere kan også oppleve at kravene som følger med avtalen – og da spesielt arealpolitikk og bruk av restriktive virkemidler – kan oppleves som en statlig inngripen i det lokalpolitiske herredømmet. I tillegg kan politikere mene at det tas viktige avgjørelser utenfor kommunestyret i selve forhandlingsprosessen, som særlig har vært preget av tidsbegrensninger (Westskog mfl. 2020).

Hypotese 3: Lokalpolitikere er fornøyde med resultatene som oppnås gjennom nettverket.

Bypakkene skal samordne og koordinere innsats mellom aktører og forvaltningsnivåer, blant annet for å nå nullvekstmålet. Bypakkene har i økende grad blitt rettet mot investeringer i kollektivtransport.

Staten bidrar blant annet til å finansiere ny infrastruktur til kollektivtransport i de største byene. Vi kan derfor anta at lokalpolitikere som ønsker å prioritere kollektivtransport, og som samtidig er positive til de valgte kollektivinvesteringene, vil være positive til resultatene. Vi kan også anta at politikerne vil være positive til at avtalene forsøker å fremme bedre samordning mellom kommuner og mellom lokalt, regionalt og statlig nivå. 

Fremgangsmåte

I mars 2018 ble det sendt ut en elektronisk undersøkelse til 193 valgte representanter i bystyret i henholdsvis Oslo, Bergen og Trondheim. De ulike påstandene ble målt gjennom en firepunktsskala fra «helt uenig» til «helt enig», med «vet ikke» som det femte svaralternativet. Svarprosenten var på om lag 30 prosent. 

De som svarte representerte et bredt utvalg fra alle politiske partier, det var ikke slik at det kun var de styrende partiene som svarte. Det er imidlertid en liten overvekt av respondenter fra de små partiene sammenlignet med deres representasjon i bystyret.

Hvordan måle legitimitet?

Legitimitet gjennom representasjon handler altså om at politikerne representerer innbyggernes interesser og kan avsettes gjennom valg. Viktige aspekter er derfor hvorvidt politikerne mener at innbyggerne får god informasjon om den politikken som føres og forstår hvem som er ansvarlige. For å måle legitimitet gjennom representasjon har vi derfor benyttet to påstander: 

• «Jeg tror innbyggerne får den informasjonen de har behov for.»
• «Jeg tror det er vanskelig for innbyggerne å vite hvem som har ansvaret for politikken som føres.»

Legitimitet gjennom prosess handler om hvorvidt lokalpolitikerne mener at reglene og prosedyrene som følges i prosessene i nettverket er forankret hos politikerne. For å måle legitimitet gjennom prosess har vi derfor laget en indeks basert på fire påstander: 

• «[Nettverket]¹  svekker de folkevalgtes innflytelse.»
• «I [nettverket] er lokalpolitikerne for lite involvert når prioriteringer diskuteres.»
• «I [nettverket] har politikere i det store og hele tilfredsstillende kontroll.»
• «I [nettverket] tas det avgjørelser som burde vært oppe til politisk behandling.»

Legitimitet gjennom resultater handler om hvorvidt lokalpolitikerne mener at nettverkets resultater gir dem legitimitet. For å måle legitimitet gjennom resultater har vi laget to indekser som omhandler resultater:

• «[Nettverket] er helt nødvendig for å løse transportutfordringene som kommunen står ovenfor.»
• «[Nettverket] hever kvaliteten på byutvikling og samferdsel.»
• «[Nettverket] er viktig for å koordinere innsatsen mellom stat, kommune og fylkeskommune.»
• «[Nettverket] bidrar til å skape en felles problemforståelse mellom partene.»
• «[Nettverket] skaper felles tiltak på tvers av forvaltningsnivåer.»
• «Aktørene tilpasser egne virkemidler og politikk for å nå et felles mål.»

Resultater

Figuren under viser resultatene for de ulike dimensjonene av legitimitet. Vi benyttet en firepunktsskala. «Høy verdi» (4) betyr at politikerne var enig i utsagnet, mens «lav verdi» (1) betyr at de var uenig. 

Uklare ansvarsforhold svekker legitimitet

Et flertall av lokalpolitikerne mener at innbyggerne ikke får den informasjonen de trenger. Tendensen er enda sterkere når det gjelder ansvarliggjøring. En klar majoritet mener det er vanskelig å vite hvem som har ansvaret for politikken som føres. 

Ikke noe av dette er overraskende sett i lys av at nettverkene er svært ulikt sammensatt og at det over tid har vært en rekke forskjellige begrep knyttet til dem – bypakker, bymiljøavtaler, byutviklingsavtaler og til slutt byvekstavtaler. Det er derfor en kompleks oppgave å både forklare og forstå prosessen frem til en endelig byvekstavtale, og synliggjøre hvilke aktører som bidrar med hva i nettverket og hvorfor.

Det er kanskje spesielt problematisk at denne legitimiteten er lav når nettverkene i stor grad baserer seg på bruk av restriktive virkemidler (Christiansen 2019, 2020). Det er nødvendig at innbyggerne er i stand til å identifisere hvem som er ansvarlige for politikken.

Daværende samferdselsminister påpekte for eksempel overfor NRK i september 2018 at det er kommunen som er ansvarlig for økningen i bompenger.² Enkelte lokalpolitikere på sin side uttaler at det er staten som setter krav til bompenger for å både finansiere ny infrastruktur og for å nå nullvekstmålet (Westskog m.fl. 2020:561). 

Bompenger er et upopulært virkemiddel, og det finnes eksempler der ingen av politikerne på ulike forvaltningsnivåer ønsker å ta ansvar for denne delen av byvekstavtalene. Det gjør det vanskelig for velgerne å vite hvem de skal holde ansvarlig. 

Kontroll gjennom armlengdes avstand, men redusert innflytelse

Det er store variasjoner i hvordan lokalpolitikere oppfatter legitimitet gjennom prosess. Det er derfor ikke mulig å trekke en entydig konklusjon på hvorvidt politikere mener prosesslegitimiteten er svekket.

Tendensen er likevel at politikere i snitt er mer fornøyd enn misfornøyd med sin innflytelse, involvering og kontroll. 

I bypakkene har det som regel vært tverrpolitisk enighet om de store satsingene, og opposisjonen har vært representert i forhandlingsutvalget. Politikerne har derfor vært bredt involvert når prioriteringene diskuteres og har ut fra egne vurderinger i det store og hele tilfredsstillende kontroll.

Det må likevel påpekes at det er stor variasjon her og at en del politikere også opplever at deres involvering og kontroll er redusert. Blant annet er tidsbegrensning nevnt som én årsak til at legitimiteten i forhandlingsprosessene er svekket (Westskog m.fl. 2020).

For det er ingen tvil om at staten – gjennom å være en tung aktør som bidrar med finansiering – ønsker å få gjennomslag for føringer på regional og lokal areal- og transportpolitikk. For lokalpolitikerne kan det derfor føles som at staten legger press på lokale beslutninger og dermed går over sitt myndighetsområde. 

Bypakkene er nødvendige for å nå politiske mål

Når det gjelder legitimitet gjennom kvalitet, er politikere generelt meget fornøyd med hva de får til gjennom bypakkene. Det er derfor ikke tvil om at de oppfatter nettverkene som nødvendige for å koordinere innsats, løse problemer og øke kvaliteten på politikken.

I tillegg samles aktørene om en felles retning for hvordan transport- og arealpolitikken skal utvikles for et større byområde. Ut fra disse resultatene er politikerne stort sett meget fornøyd med utfallet. 

Likevel er det vanskelig å generalisere funnene, og det er fortsatt for tidlig å si noe om hvordan de nye byvekstavtalene, som inkluderer flere omlandskommuner, vil fungere i praksis. 

Den her omtalte undersøkelsen inkluderer for eksempel ikke Nord-Jæren. Undersøkelsen fanger heller ikke opp utviklingen som har skjedd rundt E18 og Fornebubanen i Osloområdet. En hypotese da er at tilfredsheten med både prosess og kvalitet ville blitt redusert. 

Det er dessuten trolig lettere å akseptere krav om tett arealutvikling, bompenger og strengere parkeringspolitikk i større bykommuner enn i mindre bykommuner. Over halvparten av lokalpolitikerne i spørreundersøkelsen vår sier seg for eksempel enige i at kommunen får belønning for politikk som de ville gjennomført uansett.

Tilsvarende politisk krav til areal og virkemiddelpolitikk vil trolig møte større motstand når man inkluderer mindre omegnskommuner. 

I tillegg er det fortsatt høyst usikkert hvordan staten håndterer tilfeller med økt bilbruk og spredt arealutvikling. Staten kan da i prinsippet holde tilbake midler, men det vil også ha politiske kostnader.

På den andre siden kan bypakkene legitimere innsigelser mot arealutvikling som er i strid med kommunale og regionale planer. Derfor kan det likevel være at kommuner vil måtte følge en strengere arealpolitikk enn de ellers hadde gjort. 

Den politiske sammensettingen på lokalt, regionalt og statlig nivå er dessuten et viktig moment. Det vil trolig være langt vanskeligere å oppnå effektive avtaler hvis det kreves store endringer i mål og virkemiddelbruk. 

Innbyggernes reaksjoner på bompenger i flere av byene illustrerer dessuten med all tydelighet hvor viktig det er med legitimitet og åpne prosesser i areal- og transportpolitikken. 

Oppsummering

Funnene våre gir innsikt i hvordan lokalpolitikere ser på styring og legitimitet i bypakker, og viser hva som kan bli viktige utfordringer i fremtiden. Hvordan politisk forankring og prosesser i bypakker skal organiseres er et tema som flere byer vil ha en debatt rundt fremover, når også andre byer vil etablere byvekstavtaler. 

Som en avslutning må det påpekes at denne studien er avgrenset til bykommunene Oslo, Trondheim og Bergen. Vi har dessverre ikke data for andre kommuner eller gjennomført flere spørreundersøkelser som gjør det mulig å studere utvikling i legitimiteten. Det gjør det vanskelig for oss å generalisere funnene. Spesielt når det gjelder legitimitet gjennom resultat. 

Fotnoter:

1 Klammene [] betegner navnet til nettverket som er enten Oslopakke 3, Miljøløftet eller Miljøpakke

2 https://www.nrk.no/norge/dale-om-bompengeopproret_-_-ansvaret-ligger-hos-lokalpolitikerne-1.14204193

Referanser:

Christiansen, Petter (2019) The Effects of Transportation Priority Congruence for Political Legitimacy Transportation Research Part A: Policy and Practice 132:61-76

Christiansen, Petter (2018) Public support of transport policy instruments, perceived transport quality and satisfaction with democracy. What is the relationship? Transportation Research Part A: Policy and Practice 118:305-318

Bekkers, V. og Edwards, A. (2007) Legitimacy and democracy: a conceptual framework for assessing governance practices. Governance and the democratic deficit: Assessing the democratic legitimacy of governance practices, 35-60.

Papadopoulos, Y. (2014) Accountability and multi-level governance: more accountability, less democracy? Accountability and European Governance. Routledge.

Signy Irene Vabo og Asbjørn Røiseland (2008) Governance på norsk. Samstyring som empirisk og analytisk fenomen Norsk statsvitenskapelig tidsskrift 2008 (Volum 24)

Westskog, Hege, Helene Amundsen, Petter Christiansen og Anders Tønnesen (2020). Urban contractual agreements as an adaptive governance strategy: under what conditions do they work in multi-level cooperation? Journal of Environmental Policy & Planning