Trafikksikkerhet og regionreform

Reformene i veisektoren startet med opprettelsen av Nye Veier i 2016, og har siden fortsatt med overføring av veiadministrasjon til de nye fylkene og omorganiseringen av Statens vegvesen.

Endringene gjør at ansvaret for trafikksikkerhetsarbeidet blir delt mellom flere aktører. I en rapport på oppdrag fra Statens vegvesen, kartlegger NORCE fylkeskommunenes forventninger til Statens vegvesens rolle i trafikksikkerhetsarbeidet, og hvordan de mener at Statens vegvesen bør praktisere sektoransvaret.

Datagrunnlaget for rapporten er gruppeintervjuer med informanter i ti fylkeskommuner (Oslo er ikke inkludert). Formålet med rapporten er å legge et grunnlag for det videre arbeidet med å avklare ansvar og roller i trafikksikkerhetsarbeidet. 

Målet med desentralisering av oppgaver har ofte vært å øke effektiviteten i gjennomføring av oppgaver og tjenesteproduksjon, samtidig som demokratiet styrkes ved at de politiske avgjørelsene tas nærmere innbyggerne. 

Samtidig kan desentralisering ha ulemper. Desentraliseringsreformer kan begrense lokalt handlingsrom og tjenestekvalitet fordi det økonomiske handlingsrommet er for lite. Regional differensiering kan også ha uønskede konsekvenser for tjenestenes standardisering og likhet (Kuhlmann og Wayenberg 2016).

Med andre ord varierer konsekvensene av desentraliseringsreformer. Ulike forhold som type oppgave, implementering, og politisk kontekst påvirker ofte hvor vellykket man opplever at reformene er.

Fra Forvaltningsreform til Regionreform

Fylkeskommunens rolle i Norge har lenge vært politisk omdiskutert. Da sykehusene ble overført fra regionalt nivå til staten på begynnelsen av 2000-tallet, ble fylkeskommunene kraftig svekket.

Et hovedprinsipp for oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i Norge er at oppgavene skal løses på lavest mulig nivå. Samtidig står prinsipper om likhet og standardisering av tjenester sterkt.

Forvaltningsreformen som ble gjennomført i 2010, hadde et mål om å styrke fylkeskommunens rolle som regional utvikler. Reformen har i etterkant blitt kritisert fordi man ikke klarte å etablere færre og sterkere regioner (Baldersheim og Rose 2016). 

Fylkeskommunene fikk likevel en del nye oppgaver og ansvar blant annet knyttet til ny plandel i Plan- og bygningsloven, opprettelse av regionale forskningsfond, og ikke minst overføring av det politiske ansvaret for om lag 80 prosent av riksveiene (17 240 kilometer). 

Til tross for at det politiske ansvaret for en stor del av veinettet ble overført til regionalt nivå, ble det vedtatt å beholde det administrative ansvaret i en felles veiadministrasjon kalt ‘sams veiadministrasjon’. Statens vegvesen hadde gjennom ‘sams veiadministrasjon’ ansvar for å forvalte, planlegge, bygge, drifte og vedlikeholde både riksvei og fylkesvei.

Regionreformen ble vedtatt av flertallet i Stortinget i 2016. I juni 2017 ble den nye regionstrukturen vedtatt av Stortinget, og det ble samtidig vedtatt at administrasjonen av fylkesveinettet skulle legges til de nye regionene (Innst. 385 S, 2016–2017).

I 2020 reduserte regionreformen antall fylkeskommuner i Norge fra 18 til 11 (Sør- og Nord-Trøndelag ble slått sammen i 2018). Kun Rogaland, Møre og Romsdal, Nordland og Oslo stod utenfor sammenslåingene. Samtidig ble veiadministrasjonen for fylkesveier overført fra Statens vegvesen til fylkeskommunene.

Ny organisering og nye roller

Etter regionreformen har fylkeskommunene og Statens vegvesen blitt omorganisert og fått nye roller. Fylkeskommunene har nå det fulle ansvaret for å forvalte, planlegge, bygge, drifte og vedlikeholde fylkesveinettet. Statens vegvesen har ansvar for disse oppgavene på riksveinettet, selv om også Nye Veier AS i økende grad har ansvar for planlegging og utbygging av flere riksveistrekninger.

Samtidig har Statens vegvesen et ansvar for sektoren som helhet med sektoransvar innenfor trafikksikkerhet, klima- og miljøområdet og helhetlig bypolitikk (Samferdselsdepartementet 2019). 

Fylkeskommunene har stort sett valgt å organisere samferdsel som ett område politisk. Trøndelag fylkeskommune skiller seg ut, hvor det er etablert to politiske hovedutvalg innenfor samferdsel, ett for transport og ett for vei. Alle fylkeskommunene har etter reformen fått tilført veiadministrasjon (ansatte som tidligere jobbet i Statens vegvesen). 

Alle har en politisk forankring av trafikksikkerhetsarbeidet, som regel gjennom Fylkets trafikksikkerhetsutvalg (FTU) eller tilsvarende. I størstedelen av fylkeskommunene er dette plassert på en avdeling eller seksjon med (veitekniske) fagfunksjoner på trafikksikkerhet. Unntaket er Vestfold og Telemark, Viken og Rogaland fylkeskommuner, hvor FTU-koordinator (eller tilsvarende) er plassert på avdelinger med et mer strategisk og politisk ansvar. 

Statens vegvesen er etter regionreformen organisert i seks divisjoner og et Vegdirektorat med myndighetsfunksjon.

Trafikksikkerhetsavdelingen ved divisjon transport og samfunn har et hovedansvar for å ivareta sektoransvaret for trafikksikkerhet, herunder også arbeidet med dybdeanalyser av dødsulykker og ulykkesstatistikk. De geografiske transportforvaltningsenhetene på samme divisjon har ansvar for kontakt med regionale og lokale myndigheter og næringsliv. Divisjon Trafikant og kjøretøy er sentrale i den delen av trafikksikkerhetsarbeidet som handler om trafikantrettede tiltak, kontroll og føreropplæring.

Det arbeides fremdeles med hvordan oppgaver, statlige føringer og ansvar skal fordeles på enkelte områder. Covid-19-pandemien har bidratt til å forsinke prosessene noe, både i Statens vegvesen og i de nye fylkeskommunene.

Nye rutiner og samarbeid må etableres på nytt basert på ansvarsdelingen som gjelder etter regionreformen. 

Pådriver for trafikksikkerhet gjennom sektoransvaret

I Samferdselsdepartementets reviderte instruks for Statens vegvesen slås det fast at Statens vegvesen har et sektoransvar for trafikksikkerhet. I Statens vegvesens sektoransvar kan det skilles mellom rollen som sektoransvarlig og rollen som sektormyndighet.

Rollen som sektoransvarlig innebærer det ansvaret som er tillagt Statens vegvesen ut over oppgavene som sektormyndighet. Det vil være ansvar som følger av Samferdselsdepartementets instruks for Statens vegvesen, samt oppgaver som er tillagt Statens vegvesen gjennom andre styrende dokumenter, som f.eks. Nasjonal transportplan, statsbudsjettet og tildelingsbrev.

Rollen som sektormyndighet innebærer å ivareta alle myndighetsoppgaver tillagt Statens vegvesen, i hovedsak etter vegloven, vegtrafikkloven og plan- og bygningsloven. Dette er blant annet oppgaver knyttet til regelverksutvikling og vedtak hjemlet i regelverket.

Flere fylkeskommuner påpeker at sektoransvaret er uklart, og at vegvesenet på et overordnet nivå bør avklare hvordan de formelt skal praktisere sektoransvaret. 

Som én informant sier det:

«Vi vil oppfordre vegvesenet til å være offensiv, strategisk og klarlegge roller og myndighetsansvar. Det er viktig å være bevisst på myndighet og fag, politisk forankring, nærhet, prinsipp og gjensidighet. Vi må prøve å ivareta samarbeidet, men vi må bygge det opp på en ny måte som er tilpasset ny organisering». 

Fylkeskommunene er samstemte om at det er et stort behov for en sterk pådriver og kompetansebygger på trafikksikkerhet i Norge, og at Statens vegvesen skal ta denne rollen.

De fremhever at koordineringen, samarbeidet og kunnskapsgrunnlaget som legges gjennom Nasjonal tiltaksplan for trafikksikkerhet bør videreføres. Fylkeskommunene er enige om at det er viktig med en aktør som har det overordnete blikket, spesialistkunnskapen og som evner å løfte spesielle innsatsområder, se fremover og være i forkant med kunnskap. 

Det er ulike synspunkter blant fylkeskommunene på hvordan og hvor sterkt Statens vegvesen bør praktisere myndighetsrollen som ligger i sektoransvaret. En del mener at dette ansvaret med fordel kan forvaltes gjennom deltagelse og dialog med veieierne.

En informant sier:

«Vegvesenet skal ha et overblikk og falkeblikk på trafikksikkerhet, dersom en kommune foreslår å anlegge en skole på et sted som ikke er gunstig trafikksikker skolevei, da bør vegvesenet rette pekefinger». 

En annen informant mener at det er vanskelig å forstå at det skal ligge en innsigelsesmyndighet i sektoransvaret:

«[…] Jeg tenker at det er feil. Fylkeskommunen skal fullt og helt ha ansvar for egne veier. Det er ikke noen beslutning om at vegvesenet skal ha en rolle som kontrollør for fylkeskommunenes arbeid».

Nasjonale føringer og lokal tilpasning

Statens vegvesen utreder for tiden, på oppdrag fra Samferdselsdepartementet, hvilke nasjonale føringer som skal gjelde for fylkesveinettet. Høsten 2020 ble det sendt en rapport på høring, med en beskrivelse av ulike modeller for bindende nasjonale føringer for utbygging, drift og vedlikehold av fylkesveinettet (Vegdirektoratet 2020). En del fylkeskommuner er kritiske til for sterke nasjonale føringer på fylkesveinettet. 

Selv om nasjonale føringer kan bidra til å sikre standard og kvalitet på enkelte områder, så vil fylkeskommunene dersom føringene blir for stramme, fratas muligheten til å gjøre lokale vurderinger og prioriteringer for å få størst nytte av ressursene man har til rådighet.

Det har nylig vært endringer i krav knyttet til tuneller og siderekkeverk som blir enten så kostbare at fylkeskommunene kun får til punktvise utbedringer eller ikke har mulighet til å gjennomføre dem.

Flere av informantene synes det heller ikke er hensiktsmessig å oppgradere med slike standarder på et lavtrafikkert veinett.

En informant sier det slik:

«Fylkeskommunen må antagelig ta et mye større ansvar for å bygge opp egne veinormaler for det lavtrafikkerte veinettet. Et eksempel er den nye veinormalen for rekkverk – det blir helt hinsides å bruke den på lavt trafikkerte fylkesveier. I tilfeller der Statens vegvesen tar ansvar for å lage håndbøker for hele veinettet og ikke bare sitt eget, må det også legges inn ressurser for å lage det godt nok også for det lavt trafikkerte veinettet […] for å gjøre det anvendelig både økonomisk og trafikksikkerhetsmessig».

Nettopp derfor ønsker fylkeskommunene i større grad å være med å utforme nasjonale krav i veinormaler og eventuelt lage egne standarder eller veiledninger. I arbeidet med å utbedre eller bygge infrastruktur på vei er det hele tiden en avveining som må gjøres knyttet til hva er godt nok? I dette ligger avveininger og problemstillinger som fylkeskommunene, som største veieier med et mer lavtrafikkert veinett, sitter tettere på enn staten i dag.

Hovedfokuset til vegvesenet på de høytrafikkerte veiene blir antagelig forsterket over tid, mens fylkeskommunenes fokus på lavtrafikkerte veier blir forsterket. 

En informant sier det slik:

«For fylkesveier med lav ÅDT må vi bygge annerledes. Men her kommer vi inn på et kjernespørsmål: Hva er for lite trafikksikkerhet og hva er altfor mye? Vi må finne en balanse». 

Dette er problemstillinger som har vært løftet siden fylkeskommunene tok over store deler av veinettet i 2010 (Krogstad og Leiren 2019).

Ønsker større involvering 

Fylkeskommunene er samstemte om at Statens vegvesen gjennom sektoransvaret skal ha en ledende og koordinerende rolle i trafikksikkerhetsarbeidet. De ønsker likevel å bli involvert i flere av disse oppgavene i større grad enn tidligere.

Flere informanter er opptatt av at fylkeskommunene nå er likestilt med Statens vegvesen som veieier, og at dette skal reflekteres i hvordan sektoransvaret praktiseres. 

En informant sier det slik:

«Vi trenger ikke et vegvesen som kan fortelle oss hvordan det skal være. Vi er kompetente parter som har masse å gi». 

Fylkeskommunene mener at Statens vegvesen skal ta et hovedansvar for oppgaver innenfor ulykkesstatistikk, dybdeanalyser, spesielle innsatsområder, fagnettverk og nasjonale planer og veiledere. Mange ønsker at Statens vegvesen bidrar til å styrke kunnskap og kompetanse lokalt, både blant politikere, kommuner og hos allmennheten.

Likevel er mange opptatt av å kunne være mer involvert i oppgavene som Statens vegvesen har ansvar for. Et eksempel er analysene av dødsulykker. Det er stor enighet om at vegvesenet skal ha spesialistkompetansen for å gjøre disse analysene, men flere fylkeskommuner savner mer formaliserte prosesser rundt involvering.

De ønsker å inviteres til møter hvor resultatene fra analysen legges frem, og de ønsker å være sikre på at de får melding raskt etter ulykken dersom det er forhold langs veien som bør utbedres. Flere har opplevd prosessene rundt disse analysene som unødvendig lukket. 

Det er viktig fremover at det etableres en god dialog på tvers av veieiere og forvaltningsnivåer. Innenfor dette må veieierne få nødvendig fleksibilitet og bli involvert i prosesser som legger overordnete føringer eller bidrar til å etablere kunnskap og kompetanse.

Det kan tenkes at de ulike aktørenes kunnskap og kompetanse knyttet til eget veinett med tid vil spesialiseres ytterligere ved at vegvesenet får en spisskompetanse på høytrafikkerte veinett, mens fylkeskommunen får spisskompetanse på lavtrafikkerte veinett og regionale eller lokale særtrekk.

Det vil være viktig å etablere gode arenaer for å få mest mulig nytte av hverandres kompetanse. Her kan Statens vegvesen spille en sentral rolle som sektoransvarlig fremover. 

Veien videre

Det pågår nå prosesser knyttet til fordeling av roller, ansvar og oppgaver. Selv om fylkeskommunene har fått overført veiadministrasjonen og nå har det fulle politiske og administrative ansvaret for fylkesveinettet, er det flere saker som enda ikke er avklart. 

Det gjelder blant annet hvordan de nasjonale føringene skal være og vedtaksmyndighet på skilt, varslings- og sikringsplaner som enda ikke er overført til fylkeskommunene.

Hvilke krav som settes nasjonalt vil ha innvirkning på hvor stort økonomisk handlingsrom fylkeskommunene vil få til å gjøre lokale tilpasninger av løsninger. 

Reformene i veisektoren de siste årene har gjort ansvaret mer oppdelt. Dette kan være positivt ved at flere aktører får mulighet til å påvirke utformingen av løsninger i veisystemet, får å gi rom til nytenkning og gjøre det mulig med mer lokalt tilpassete løsninger på veier med lite trafikk. 

Det har vært både fordeler og ulemper med at veiområdet har vært dominert av en så sterk og stor organisasjon som Statens vegvesen. På den ene siden har organisasjonen vært svært robust og høykompetent. På den andre siden har fylkeskommunene ønsket seg større fleksibilitet fra et håndboksystem som har vært kritisert for å være for rigid (Krogstad og Leiren 2019).

Samtidig kan reformene skape nye utfordringer knyttet til hvor stort handlingsrom man skal få lokalt, og til koordinering av fag og ansvar slik at standardnivået på sikt ikke blir for ulikt rundt om i landet. 

Alle jobber for et felles mål, visjonen om ingen drepte eller hardt skadde i trafikken. Men kommer fylkeskommunene til å klare å opprettholde et tilfredsstillende nivå i kompetanse, kunnskapsnivå og faglig utvikling i fremtiden – noe som ofte trekkes frem som en viktig årsak til at Norge er verdensledende på trafikksikkerhet?

Den viktigste oppgaven som Statens vegvesen skal ivareta gjennom sektoransvaret fremover vil være nettopp dette – å finne gode måter sammen med fylkeskommunene for å bygge kompetanse, fremskaffe ny kunnskap om trafikksikkerhet, ny teknologi og løsninger, og bygge et sterkt faglig fellesskap på tvers av organisasjonsgrensene. 

Referanser

Krogstad JR (2020). Trafikksikkerhetsarbeidet etter regionreformen. NORCE-rapport

Krogstad JR og Leiren MD (2019). How regional authorities act under restricted decentralisation. Scandinavian Journal of Public Administration 23 (2), 79-96.

Samferdselsdepartementet (2019). Instruks for Statens vegvesen. Fastsatt av Samferdselsdepartementet 17. desember 2019 med virkning fra 1. januar 2020. 

Vegdirektoratet (2020). Nasjonale føringer for riks- og fylkesveinettet. 20. mai 2020. 

Baldersheim, Harald & Lawrence E. Rose (2011) ‘Norway: The decline of subnational democracy?’ in John Loughlin, Frank Hendriks & Anders Lidström (eds.), The Oxford handbook of local and regional democracy in Europe, Oxford University Press, Oxford.

Kuhlmann S & Wayenberg E (2016) Institutional impact assessment in multi-level systems: Conceptualizing decentralization effects from a comparative perspective. International Review of Administrative Sciences 83 (2), 233-254.

Innst. 385 S (2016-2017). Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå.