Du er her

Drosjer – forvirring, fag og politikk

«Det er få gode argumenter for å ha en streng regulering av forhåndsbestilte turer, men det er flere gode argumenter for å ha en streng regulering av turer praiet på holdeplass eller gata», skriver Jørgen Aarhaug i dette Nærblikket.

Av Jørgen Aarhaug
Forsker II, Transportøkonomisk institutt (TØI).

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Nærblikk vignettDelingsøkonomiutvalget har levert en NOU (Norges offentlige utredninger 2017:4) som ser på delingsøkonomi i Norge. En av sektorene som blir diskutert, er drosjenæringen. En av utvalgets anbefalinger er å fjerne løyveplikten – ikke bare oppheve behovsprøvingen – for drosjetransport. Det er et radikalt forslag.

Debatten som har vært rundt dette, bærer preg av sprikende virkelighetsoppfatninger, ideologi og stiliserte fiendebilder. Dette er et forsøk på å gi en liten oppklaring.

Bakgrunn

Det er ingen faglig enighet om hva som er den beste måten å regulere drosjenæringen på. Det er ikke en gang en faglig enighet om hva som inngår i begrepet «drosje». Løfter man blikket ut over Norges grenser, dukker det opp en myriade av definisjoner.

Dette er ikke blitt enklere av at en rekke nye «delingsøkonomiaktører» er kommet til. Avhengig av definisjon, er disse nye aktørene enten innenfor eller utenfor begrepet «drosje». Det de nye aktørene har felles, er at formidlingen av turer i hovedsak skjer gjennom en digital plattform; selv om form og funksjon på denne plattformen er svært ulik fra aktør til aktør, bruker jeg fellesbetegnelsen «plattform» videre.

Det betyr ikke at de tradisjonelle aktørene ikke har en slik plattform, men at det hos dem bare er en del av virksomheten som går gjennom denne.

 

Hvilke delmarkeder vi ser på, og måten vi definerer drosjemarkedet på, gir med andre ord grunnlag for ulike og til dels motstridene svar på utfordringene

Det er faglig enighet om at drosjevirksomhet foregår på flere ulike delmarkeder. Disse har ulike egenskaper som igjen gir grunnlag for ulike «besteløsninger». Hvilke delmarkeder vi ser på, og måten vi definerer drosjemarkedet på, gir med andre ord grunnlag for ulike og til dels motstridene svar på utfordringene som stilles ved fremveksten av delingsøkonomien og inntoget av nye, digitale plattformselskap.  

De norske reguleringene av drosjemarkedet er i internasjonal sammenheng spesielle, om enn ikke unike, ved at både forhåndsbestilte turer og turer praiet på holdeplass eller gata behandles likt.

Det er få gode argumenter for å ha en streng regulering av forhåndsbestilte turer, men det er flere gode argumenter for å ha en streng regulering av turer praiet på holdeplass eller gata. Dette har med informasjonsasymmetri å gjøre (sjåfør og kunde sitter ikke på samme informasjon).

På gatemarkedene er det vanskelig for kunden å forhåndsvurdere kvalitet og pris på produktet vedkommende får, mens dette er relativt enkelt for forhåndsbestilte turer. På gatemarkedene kreves det lite kunnskap fra tilbyderens side; bilen må være på rett sted til rett tid, men det å stå foran en jernbanestasjon eller flyplass når passasjerene kommer, gjerne på en oppmerket holdeplass, krever ikke de helt store forkunnskapene.

Det å kunne gi et forpliktende tilbud om en framtidig tur, fra et av kunden bestemt avreisepunkt på et av kunden bestemt tidspunkt, er noe annet. Det er mye vanskeligere å drive useriøst når en er avhengig av forhåndsbestillinger.

Sett fra et faglig ståsted er det altså grunnlag for å regulere forhåndsbestilte turer og turer bestilt på gata ulikt. Det blir også gjort i store deler av verden, særlig i anglosaksiske land, men ikke i Norge.

Hva har de nye plattformene bidratt med?

 

Det er få gode argumenter for å ha en streng regulering av forhåndsbestilte turer

Likhetene mellom en drosjesentral og en del plattformaktører (og da særlig Uber) er mange. Imidlertid er det flere innovasjoner knyttet til disse plattformaktørene, blant annet relatert til prising. Plattformaktørene er innovative, men på ulike måter. Muligheten til innovativ prissetting er i hovedsak regulert bort i det tradisjonelle drosjemarkedet i Norge.

Mer dynamisk (eller desentralisert) prising medfører en effektivitetsgevinst. Muligheten for å tilby og innhente prisinformasjon er, ikke minst takket være smarttelefonen, blitt betydelig bedre. Samtidig har plattformaktørene synliggjort koordineringsmulighetene som ligger i smarttelefoner, både med hensyn til lokalisering, desentralisert flåtestyring, tilbakemeldinger (hva passasjeren syntes om turen) og oppgjør.

Teknologien gjør at plattformene ikke trenger å være begrenset til å drive det som i dag er definert som drosjetransport, de kan også bevege seg i retning av å tilby «Mobility-as-a-Service», ved å bli multimodale formidlere av mobilitet.

Dette er noe som få av de tradisjonelle aktørene i drosjemarkedene så for seg som en mulighet for bare tre-fire år siden, og dessuten noe som ligger helt i grenseland opp mot de tjenestene som en i nær framtid også kan se for seg at tilbys via kollektivtransportselskapene. Dette gir opphav til en hel rekke nye muligheter og utfordringer.

Et annet viktig bidrag fra plattformaktørene er bruken av ad hoc-deltidssjåfører med private biler. Det muliggjør større fleksibilitet, bedre mulighet til å ta trafikktopper og lavere kostnader for å ta unge menneskers helgetrafikk.

Det siste er et markedssegment som de tradisjonelle drosjene i stor grad har mistet siden 1990-tallet (til nattbusser og private løsninger, før Haxi og Uber kom inn i bildet), men som senere er blitt kjernemarkeder for Haxi og Uber.

På dette området foregår ikke konkurransen primært mellom plattformaktører og ordinære drosjer, men snarere mellom plattformaktører, piratkjøring og rutegående transport.

Hvilken nytte tjener løyvene?

Hovedformålet med en løyveordning, slik jeg ser det, er at det offentlige på ett eller annet nivå skal godkjenne aktørene i markedet[1]. Her ser jeg altså på løyver, ikke behovsprøving.

På gatemarkedene er det informasjonsasymmetrien som er problematisk. Det er vanskelig for en forbruker å velge ønsket kombinasjon av pris og kvalitet, fordi denne først kan observeres etter at transaksjonen har funnet sted. Det er også vanskelig for kunden å skille mellom merkevarene, fordi tilbudet er «taxi», ikke Norgestaxi, Oslo Taxi, Christiania Taxi, osv. som blir tilbudt.

Dette blir ytterligere utfordret av at mange av de som tilbyr drosjetjenester på denne måten gjør det med minimal kundeopplysning, for eksempel ved å benytte ikke-uniformerte kjøretøy. For disse

 

Paradoksalt nok er det i Norge fri prissetting i mange større byområder, hvor gatemarkedene relativt sett er viktigst og kundens forhandlingsposisjon dårligst

markedssegmentene (holdeplass og praiing) fungerer løyvene primært som en mulig inngang til å regulere kvalitet (og pris).

Så lenge løyvet og kravene som følger løyvet er på plass, skal bilen og sjåføren holde tilstrekkelig kvalitet. Paradoksalt nok er det i Norge fri prissetting i mange større byområder, hvor gatemarkedene relativt sett er viktigst og kundens forhandlingsposisjon dårligst.

På markedssegmentet for forhåndsbestilte turer er markedsmakt problemet. Det er skalafordeler i koblingen mellom drosje og passasjer. Den tilbyderen som har flest biler i et område, har store fordeler, med hensyn til å være attraktiv for kunder, men også for bileiere. Denne fordelen gir markedsmakt som kan tas ut på en rekke ulike måter (for eksempel høyere priser).

En interessant sideobservasjon til dette er at det kan oppstå situasjoner hvor den største aktøren likevel vil være den med de laveste prisene (fordi denne aktøren, som nær monopolist i dette markedssegmentet, tar hensyn til prisene på tilstøtende markeder for transport; priselastisiteten er også høyere for forhåndsbestilte turer)[2].

Utfordringen for regulerende myndigheter her er å dempe markedsmakten til den største aktøren. Her er det imidlertid store spørsmål knyttet til hvilket geografisk nivå som er det rette i en slik vurdering. Hvor langt unna kan en bil være og fremdeles være en potensiell tilbyder?

I denne settingen fungerer løyvet som en indikator på markedsmakt. Fordelingen av løyver (forutsatt én bil per løyve) mellom sentraler avgjør hvor attraktive de ulike sentralene vil være.

Diskusjon

Slik jeg forstår Delingsøkonomiutvalget, fokuserer de i så stor grad på de mulighetene som er kommet gjennom formidlingsplattformene, at de overser de underliggende mekanismene og utfordringene i markedene.

Plattformene er flinkere til å nå yngre kunder, og plattformene tilbyr tjenester til lavere priser gjennom å bruke «ikke-dedikert» kapital og deltidsarbeidskraft. Det første er et alvorlig problem for den eksisterende drosjenæringen, det siste er en ganske god beskrivelse av rollen reserveløyvene skulle ha innenfor nåværende løyveordning, men i stor grad har mistet.

Ellers mener jeg at likhetene mellom en plattform og en drosjesentral er langt større enn ulikhetene. Begge organiserer selvstendige næringsdrivende som selv stiller med nødvendig arbeidskraft og utstyr. Forskjellen ligger i hvilket utstyr som benyttes (særlig taksameteret og uniformering), noe som burde ha liten betydning for hvordan markedet fungerer.

Med andre ord, jeg frykter at fokuset hos Delingsøkonomiutvalget i for stor grad går på hvilken teknologi som brukes og i for liten grad på mekanismene i markedene som skal reguleres.

Utfordringen om en tar bort løyvene vil i første rekke være todelte: For det første å sikre et minimum av kvalitet hos de aktørene som tilbyr drosjetjenester på holdeplasser og gata. For det andre å finne en måte å begrense markedsmakten til den største aktøren i markedene for forhåndsbestilte turer.

Den første utfordringen påvirkes lite av aktører som Uber og Haxi, fordi disse i all hovedsak tar forhåndsbestilte turer. Her vil utfordringen snarere komme fra at uregistrerte biler, som i liten grad er tilknyttet formidlingsplattformer, stiller seg opp på holdeplassene. Dette er de «tradisjonelle» pirattaxi-tilbyderne samt useriøse ordinære drosjetilbyderne, og disse vil det være svært vanskelig å kontrollere uten en form for løyver og en løyvemyndighet med sanksjonsmakt. Hvordan skille mellom to privatbiler som står og venter på et strategisk sted, hvor den ene venter på en person som skal samme veg og den andre på en betalt tur? 

Utfordringen knyttet til markedsmakt er mest relevant for Uber og de største tradisjonelle drosjesentralene. Tar en bort løyvene, kan vi forvente at det blir hard konkurranse om å bli den dominerende aktøren i hver enkelt by og – på høyere nivå – om å bli den dominerende formidlingsplattformen, nasjonalt eller globalt.

 

Internasjonale erfaringer peker i retning av både priskonkurranse og tilbudskonkurranse, med til dels harde virkemidler

Internasjonale erfaringer peker i retning av både priskonkurranse og tilbudskonkurranse, med til dels harde virkemidler for å oppnå en dominerende posisjon. I forlengelsen av dette kommer diskusjonen om hva som er det relevante markedet; det er ikke sikkert at «drosje» er rett avgrensing, det kan være persontransport mer generelt (altså at både privatbil, kollektivtransport og samkjøring mm. er innenfor det relevante markedet).

Når det er opplagt hvem som har vunnet kampen om å bli den dominerende formidleren, er antagelsen at denne kan ta ut monopolgevinsten. Det kan skje ved å sette monopolistiske priser mot de som kjører og mot de som sitter på. Andre aktører kan komme inn på nisjer, som kontraktkjøring, transport til og fra flyplass, samkjøring og «helgekjøring».

Hvilke nisjer og aktører vil avhenge av hvem som vinner overgangsfasen, og det er ikke opplagt. Her vil hvilke reguleringer en faller ned på, ha stor betydning. Alternativet til én aktør med tilnærmet monopol, er en regulering som sier noe om hvem som har lov til å tilby ulike tjenester, eller begrenser aktørens/plattformens makt overfor kunder og tilbydere.

Fordelen for «plattformaktørene» er lavere kostnader gjennom skalafordeler og strømlinjeformede bestillingssystem. Fordelen for de tradisjonelle drosjeaktørene er etablert kapasitet og etablert tilstedeværelse i flere markedssegmenter (særlig kontraktmarkedene).

Det som er opplagt er at uten løyver på hverken kjøretøy eller formidlere, vil myndighetene ha langt mindre mulighet til å påvirke hvordan markedene utvikler seg. Om dette er positivt eller negativt avhenger av øynene som ser. Meg bekjent har vi ingen internasjonale erfaringer å se til.

Det finnes mange eksempler på liberalisering av løyvesystem (for eksempel ved å ta bort behovsprøving, noe som er gjennomført i Sverige og er i ferd med å bli gjennomført i Danmark og Finland), og mange eksempler på andre former for antallsreguleringer, men meg bekjent ingen eksempler på at løyver er fjernet helt.

Min oppfatning er at uansett hvilke lovendringer som blir gjennomført, vil det fortsatt være en etterspørsel etter dør-til-dør-transport med bil. Egenskapene ved denne typen tjenester innebærer at det vil være utfordringer knyttet til informasjonsasymmetri og markedsmakt, noe som igjen fordrer en form for regulering.

Mulige løsninger:

  • Behold krav til løyver for kjøring mot vederlag, vel å merke så lenge det ikke er snakk om samkjøring, jf. SDs forslag til lovendring, datert 9. des. 2016.

  • Men vurder sterkt å droppe kravet om behovsprøving og hovederverv, jf. ESA-uttalelsen av 22. feb. 2017. Det er ikke kjøreplikten og behovsprøvingen, men at det er noe å gjøre, som holder liv i drosjetilbudet i distriktene i dag.

  • Lag et regelverk som favner alle, men skiller mellom gatebestilling og forhåndsbestilling.

  • En kan løse problemene med manglende drosjedekning natt til lørdag og søndag – uten å ta bort grunnlaget for å drive gjennom uka. For eksempel ved å ha en «deltidsløyveordning», som for eksempel tildeles personer med biler som kjører/er pålogget under en gitt tid, eksempelvis 400 timer per år.

  • Opprett et (statlig) tilsyn med nødvendig myndighet til å gripe inn overfor useriøse aktører (for eksempel under Arbeidstilsynet). I dagens situasjon er det vanskelig for fylkene å håndheve de kravene de stiller til løyvehaverne. Markedet for drosjesentraler/formidlingsplattformer er allerede i dag nasjonalt eller endog internasjonalt.

  • Hvis en turformidler (dvs. plattform eller sentral) er eksklusiv og prissettende (med eksklusiv mener jeg at en som kjører for denne ikke samtidig kan være pålogget en annen turformidler) og turformidleren setter prisene, bør det være et krav om rapportering av antall biler som er tilgjengelige i et gitt område. I tillegg bør det finnes krav om rapportering til skatteetaten, SSB osv. De relevante myndighetene vil da ha anledning til å gripe inn mot misbruk av markedsmakt innenfor forhåndsbestillingsmarkedet.

 

[1] Dette er et av punktene i NOU 2017:4, hvor utvalget fremstår som uklart, fordi på den ene siden sier en at en ønsker å fjerne løyveordningen, og på den andre siden at en ønsker en regulering som bevarer sikkerheten for passasjerene, kan spore turer mm. Krav som etter min forståelse fordrer en løyveordning.

[2] En kan tenke seg at OsloTaxi tar hensyn til Ruters priser, en velger mellom en forhåndsbestilt tur med OsloTaxi eller å ta T-banen, snarere enn en tur med OsloTaxi eller Bytaxi, osv. Det er også høyere priselastisitet i dette segmentet.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS