Nullvekstmålet – tiljublet, men mangelfullt utredet

Kanskje er disse manglene årsak til at omfanget av studier som prøver å dokumentere i hvilken grad landets byområder evner å realisere målet, er svært beskjedent. Behovet for slike studier synes stort.

NTP-sekretariatet introduserte Nullvekstmålet

Transportetatene og Avinor presenterte sitt forslag til NTP (Nasjonal transportplan) 2014–2023 29. februar 2012. I dette dokumentet ble det foreslått en tredelt samferdselspolitikk; én for de største byområdene, én for regionene og én for områdene mellom byer og landsdeler. I omtalen av de største byområdene, heter det (s. 6) at i disse områdene:  

må kollektivtrafikk, gåing og sykling ta veksten i persontransporten. I byene prioriteres derfor gode kollektive løsninger og tiltak for å legge til rette for gåing og sykling. ^[1] Staten må gi økonomisk rom for kommuner og fylkeskommuner til å bygge ut sin del av kollektivtrafikken. Det er behov for mer statlige midler. Samtidig må det innføres restriktive tiltak mot den private biltrafikken. Eksempler på dette er køprising og dyrere parkering.^[2]

Ifølge lederen av NTP-sekretariatet ble det jobbet ganske lenge i etatenes NTP-arbeid med denne formuleringen. Vi ville finne et mål som det var mulig å måle, og som både skulle være noe å strekke seg etter og ikke minst mulig å nå^[3].

Det ser med andre ord ut til at det var styringsgruppen for NTP som sto bak den første formuleringen av det som senere har fått benevnelsen Nullvekstmålet: Kollektivtrafikk, gåing og sykling tar veksten i persontransporten.

Da Stoltenberg II-regjeringen presenterte meldingen Norsk klimapolitikk^[4] et par måneder etter at transportetatene hadde lagt fram sitt forslag til NTP (25. april 2012), var transportetatenes formuleringer om å ta transportveksten i byområdene kollektivt og mykt fanget opp. På side 13 i klimameldingen het det:

Regjeringen vil ha som mål at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. I og omkring storbyområdene skal kollektivformål og sykkeltiltak gis økt prioritet ved fordeling av samferdselsbevilgningene

Transportetatene og Avinors forslag til Nasjonal transportplan 2014-2023 ble senere fulgt opp med Stortingsmeldingen om NTP 2014-2023^[5]. I dette dokumentet forekommer uttrykket veksten i persontransporten skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange (KSG) 23 ganger.

Senere er denne formuleringen referert til i et nærmest uendelig antall offentlige publikasjoner, offentlige plandokumenter, konsulentrapporter, masteroppgaver, tidsskrifts- og avisartikler og offentlige debatter.

Uklart hvilke geografiske områder Nullvekstmålet skal omfatte

Nullvekstmålets områdeavgrensning var uklar i den NTP-en der målet ble formulert – og i Klimameldingen.

Det skrives i Transportplanen og Klimameldingen at det skisserte målet skal gjelde for de største byområdene (NTP) og for storbyområdene. Hvilke disse er, defineres ikke i noen av meldingene.

Da Vegdirektoratet utlyste oppdrag om å finne hensiktsmessig fordeling av trafikkveksten mellom KSG i ulike byområder (se senere i kronikken), ble studieområdet definert til å være de ni største byområdene i Norge (kommunene i Framtidas byer).

Denne formuleringen er tvetydig, idet de ni største byområdene i Norge vanligvis forstås som byregionene, og disse omfatter i de fleste tilfeller flere kommuner enn de som omfattes av Framtidas byer.

Et unntak er Tromsø, mens for eksempel Osloregionen omfatter et vesentlig større byområde enn det som utgjøres av Oslo og Bærum – de to Framtidas byer i Osloregionen. Tilsvarende gjelder også for eksempelvis Bergen (Bergensområdet) og Drammen (Buskerudbyen).

Når Bymiljøavtalesystemet omtales generelt (eksempelvis på NTPs hjemmeside), er det regioner det er snakk om – Osloregionen, Bergensområdet, Trondheimsområdet, Nord-Jæren, Kristiansandsområdet, Tromsø, Buskerudbyen, Nedre Glomma og Grenland. Gjennom avtaleinngåelse innenfor rammen av dette systemet vil det nødvendigvis bli avklart hvilke områder det konkret er snakk om.

Bymiljøavtalen for Trondheimsområdet, inngått på vårparten 2016, er eksempelvis en avtale som geografisk omfatter Trondheim kommune. En slik avgrensning gjør det lettere å håndtere målet, må en anta, siden, som vi vet, transportmiddelfordelingen varierer sterkt innenfor kommunene i de ulike byregionene avhengig av hvor sentralt kommunen ligger i byregionen (se figur 1).

I Grunnlagsdokumentet til siste NTP (2018–2029) er områdeavgrensningen for Nullvekstmålet utvidet til også å omfatte mellomstore byområder. På side 12 heter det:

Etatene anbefaler å utvide Nullvekstmålet til å gjelde alle byområder der miljø- og kapasitetsutfordringer tilsier at persontransportveksten bør tas med kollektivtransport, sykling og gåing. Målet bør som et minimum legges til grunn i alle byer der det er aktuelt med bypakker.

Det er ikke presisert hvordan Nullvekstmålet skal forstås

Hva formuleringen trafikkveksten i de større byområdene skal tas av kollektivtransport, sykkel og gange konkret innebærer, hvordan formuleringen skal operasjonaliseres, ble ikke gjort nærmere rede for verken i NTP eller i Klimameldingen.

Så sent som våren 2015 – i en kommentar til indikatorarbeidet utført som ledd i oppfølging av helhetlige bymiljøavtaler, siteres Vegdirektoratet på at det viktigste resultatmålet er nullvekst i personbiltrafikken. Det er høyst upresist hva nullvekst i personbiltrafikken kan bety, og dette illustrerer dermed behovet for presiseringer.

Det er rimelig å anta at det var ønske om reduserte klimagasseffekter, redusert lokal forurensning samt mindre bildominerte bymiljøer som lå bak formuleringen om å bremse persontransporten med bil i de større byområdene.

En første rimelig tolkning av hva formuleringen er ment å bety kan derfor være at utkjørte kilometer med personbil i et aktuelt byområde ikke skal øke. Dette fanges inn av transportlitteraturens begrep trafikkarbeid, et begrep som betegner det arbeidet som blir utført av ett eller flere kjøretøy under en transport fra et sted til et annet.

Trafikkarbeidet måles vanligvis i kjøretøykilometer, og påvirkes ikke av antall personer som fraktes. Redusert trafikkarbeid gir mindre global og lokal forurensning og mindre biltrafikk i gatene.

Men uttrykket veksten i persontransporten skal tas kollektivt og til fots og med sykkel kan også tolkes i retning av at transportomfanget med bil (antallet personkilometer som utmåles), ikke skal øke sammenliknet med omfanget i utgangsåret.

Det vil i så fall si at antallet personkilometer i bil utført som fører og passasjer skal være konstant eller lavere enn ved et bestemt tidspunkt etter at (eller da) Nullvekstmålet ble formulert. Dette svarer til transportlitteraturens begrep persontransportarbeid; et mål på omfanget av persontransporten, og betegner det arbeidet som blir utført når et transportmiddel transporterer et visst antall personer en bestemt reiselengde.

Enheten er her person (ikke kjøretøy), og en person telles på ny hver gang vedkommende bytter transportmiddel. Persontransportarbeidet måles oftest i personkilometer.

Dersom persontransportarbeidet med bil ikke skal øke, kan antallet personturer med bil (som fører og passasjer) måtte reduseres i en framtidig situasjon dersom bilreisenes lengde øker over tid.

Det har vært situasjonen de senere årene, slik det framgår av figur 2. På tilsvarende måte kan antallet personturer med bil kunne øke dersom lengden på turene over tid reduseres, uten at Nullvekstmålet dermed blir motarbeidet.

En tredje måte, og kanskje den mest direkte måten, å lese formuleringen å ta persontransportveksten med KSG på, vil være at det i et nærmere definert område skal være samme antall personturer med personbil i et bestemt byområde i et framtidsår som det vi finner i området i nåsituasjonen. Er dette antallet 1000 turer med bil i dag, skal det også være 1000 turer med bil i et eller annet framtidig år.

Denne måten å operasjonalisere formuleringen på innebærer at antallet turer som bilførere og bilpassasjerer utfører i et nærmere definert byområde i en fremtidig situasjon skal være uendret fra nåsituasjonen. Andelen personturer i bil av totalt antall turer vil følgelig reduseres når omfanget av persontransport vokser.

En fjerde forståelse av formuleringen kan være at det ikke skal være noen økning i antallet biler i vegsystemet; med andre ord et konstant antall personbiler (og dermed antall bilførere) over tid i trafikkbildet.

To av de her nevnte operasjonaliseringene av Nullvekstmålet (transportarbeid og turantall – forståelse to og tre) er identiske dersom lengden på turene forblir konstante i årene framover. Øker lengden på turene (for eksempel som følge av byutviklingen; tyngdepunktet for befolkning/arbeidsplasser flyttes bort fra sentrum)^[6], vil personkilometerantallet øke og Nullvekstmålet ikke realiseres uten en reduksjon av antallet personturer med bil.

I nasjonale og regionale prognosearbeider om transportarbeid og turantall utført ved siste revisjon av NTP (NTP 2014­–2023), ble det beregnet en høyere vekst i transportarbeid enn i turantall som følge av at lange turer ble forventet å øke mer enn omfanget av korte turer.

Etter det jeg kan se av tilgjengelig dokumentasjon, er det svært få avklarende drøftinger av hvordan Nullvekstmålet er å forstå. Det viktigste utredningsarbeidet er trolig det som har vært gjennomført i regi av Vegdirektoratet med sikte på å finne fram til indikatorer som kan benyttes til å dokumentere om utviklingen i de større byområdene er i tråd med Nullvekstmålet^[7].

I dette arbeidet nevnes følgende indikatorer for å følge utviklingen av persontransport med bil:

• Endring i antall kjøretøykilometer med personbil i byområdet (dvs. endring i trafikkarbeid; forståelse én ovenfor)
• Endring i ÅDT for lette kjøretøy for byområdet (dvs. måling av antall personbiler i trafikk; forståelse fire ovenfor)
• Endring i transportmiddelfordelingen (forståelse tre ovenfor)

Her dekkes med andre ord tre av forslagene ovenfor til operasjonaliseringer.

Den forståelsen som ikke nevnes, er persontransportarbeidet. Av ulike grunner vil jeg hevde at dette er den kanskje viktigste operasjonaliseringsmåten dersom siktemålet er å dokumentere nullvekst i reiser med bil. Viktigst er det at med denne operasjonaliseringsmåten fanges det inn turer utført i bil både som fører og passasjer.

Passasjerenes turer fanges ikke inn verken ved måling av trafikkarbeid eller ved måling av antall biler i trafikken. Transportmiddelfordeling som operasjonaliseringsmåte (forståelse tre ovenfor) fanger ikke opp den reiselengden som befolkningen har behov for å tilbakelegge.

Et annet arbeid med sikte på operasjonalisering av Nullvekstmålet, er det oppdraget Statens vegvesen Vegdirektoratet utlyste våren 2014. Her var det erklærte siktemålet å belyse hvordan Nullvekstmålet for persontransporten kan operasjonaliseres i norske byer.

Operasjonalisere betydde imidlertid for Vegdirektoratet i denne sammenhengen å beregne hvordan transportmiddelfordelingen bør se ut i 2028 og 2050 i de ni største byområdene i Norge (kommunene i Framtidas byer^[8]), gitt målet om at all vekst i persontransporten skal tas kollektivt, til fots og på sykkel.

Dette er en helt annen type operasjonalisering enn det vi har drøftet ovenfor. Det er verdt å merke seg formuleringen hvordan transportmiddelfordelingen bør se ut (min understreking).

Her er det ikke tale om å peke på hva som må til av virkemidler for å realisere Nullvekstmålet i ulike byområder, men om å etablere en fordeling av transportveksten mellom transportformene kollektiv, sykkel og gange (KSG) i hvert byområde, gitt at Nullvekstmålet er realisert.

I utredningen som Urbanet Analyse utførte, er det dermed lite å hente av interessant informasjon om Nullvekstmålets operasjonalisering.

Transportetatene benytter imidlertid denne utredningen når de i grunnlagsdokument for siste NTP (2018­–2029) (s. 44) hevder at:

En stor del av forventet transportvekst kan håndteres med gåing og sykling. Det er gjennomført analyser for de ni største byområdene basert på forventet transportvekst i byområdene og kartlegging av reisemønster og transportmiddelvalg. Disse viser at gåing og sykling kan ta mellom 40 og 60 prosent av veksten i antall reiser i de ni byområdene som i dag er aktuelle for bymiljøavtaler. Det store potensialet skyldes at mange av bilreisene er korte (< 3 km), og på en del av disse reisene er gåing og sykling et mer aktuelt alternativ enn kollektivtransport.

La meg derfor kort se nærmere på Urbanet Analyses utredning, og det arbeidet som ble utført av det normative spørsmålet om hva fordelingen bør være.

Reisevaner finnes det mye informasjon om i de nasjonale reisevaneundersøkelsene, og Urbanet-utredningen gjengir deler av denne informasjonen. De benytter slike data til å forutsette at kollektivtransporten ikke kan ta seg av de korte reisene i et byområde. Det er en grei konstatering ­– så langt er alt vel.

Verre blir det når de korte bilturene skal trylles vekk. Det er gange og sykkel som kan konkurrere med bil på slike avstander, og når bilen per definisjon, gjennom Nullvekstmålet, ikke kan ta disse turene, må veksten tas til fots eller med sykkel.

Det innebærer at bilkjedereisene må brytes opp. Det har utrederne ingen problemer med å anbefale ­– uten verken å påpeke hvordan det skal skje (hvilke mekanismer som må iverksettes) eller hvilke konsekvenser det vil gi.

Når Vågane (2012)^[9], etter å ha studert reisekjeder som inngår i de nasjonale reisevanedataene, konkluderer med at ved å bruke kjedeperspektivet ser vi for eksempel at 48 prosent av bilreisene på én kilometer eller kortere inngår i kjeder på minst fem kilometer og dermed vanskelig kan erstattes med gange og sykling, svarer utrederne fra Urbanet Analyse med å skrive følgende (side 7):

At en reisekjede som foretas med bil til sammen er på 5 km eller mer er ikke i seg selv et argument for at den må foretas med bil. At den faktisk gjennomføres med bil viser at det er enkelt å benytte bil. Imidlertid vil det kunne være fullt mulig å enten gjennomføre en tilsvarende reisekjede med andre transportmidler enn bil, for eksempel en kombinasjon av kollektivtransport og gange eller sykkel, eller å bryte opp kjeden ved f. eks. å ikke utføre ærend underveis, men på et annet tidspunkt.

Dette er selvfølgelig demonstrasjon av besserwissen og moralisme, men det fungerer i utredningen som grunnlag for å kunne forutsette at det først og fremst er turene til fots som skal bidra til at Nullvekstmålet nås.

På side 9 heter det for eksempel: Både i Bergensområdet, Nord-Jæren og Tromsø bør gange ta minst halvparten av den forventede transportveksten. Og begrunnelsen er enkel: Det skyldes at i disse byområdene foretas det mange korte reiser.

I kontrast til talleksersisen Urbanet Analyse utfører, viser data i en dansk publikasjon^[10] om mulighetene for å overføre korte bilturer til sykkel at (sitat) potensialet for å øke gangandelen er derimot ikke veldig stort.

Det er gjennomført få systematiske studier om nødvendige virkemidler for å nå Nullvekstmålet

I NTP-forslaget der Nullvekstmålet ble formulert forekommer uttrykket veksten i persontransporten 10 ganger – fire av dem i sammendraget. De fleste av disse stedene konstateres det at formuleringen representerer et mål. Men noen steder går en også videre og presiserer hva målet krever av tiltak i arbeidet for å søke målet realisert.

I sammendraget pekes det eksempelvis på at det krever et tettere bysamfunn og et transportsystem hvor kollektive løsninger og tiltak for gang og sykkel prioriteres.

Det er trolig, som allerede nevnt, blant annet et ønske om å få til reduserte klimagassutslipp som ligger bak målformuleringen. Da er det rimelig at redusert transportomfang og endret transportmiddelfordeling pekes på som ønskede generelle utviklingstrekk i byutviklingen framover. I den sammenheng må det til satsing på KSG i kombinasjon med restriktive tiltak mot personbiltrafikken.

I praksis må folks transportatferd i byene endres, heter det på side 23 i transportetatenes forslag til transportplan for perioden 2014­–2023. Og på side 24 skrives det at det å gå og sykle må bli foretrukket på flest mulig av de korte turene i alle byer og tettsteder, mens kollektivtransporten må bli valgt på de litt lengre strekningene.

Det drøftes imidlertid ikke i hvilket omfang dette bør skje, og hvordan slike endringer skal kunne skje.

Det slås i teksten fast at det er mulig å realisere målet, og at det kan skje ved bruk av bypakker med samordnede tiltak (s. 23). Helhetlige bymiljøavtaler som begrep så dagens lys første gang i det samme grunnlagsdokumentet der Nullvekstmålet ble formulert ­– i transportetatenes forslag til NTP 2014­–2023 ­– og ble lansert som et virkemiddel for å realisere Nullvekstmålet. Det er foreløpig inngått én slik avtale – mellom staten, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Trondheim kommune.

Det hittil mest konkrete arbeidet jeg kjenner til om virkemidler for å realisere Nullvekstmålet, er resultat av en anbudsutlysning fra Ruter august 2014^[11]. Konsulentselskapet

COWI AS fikk jobben og resultatet ble publisert i april 2015 i rapporten Hvilke virkemidler monner for økt andel kollektivreiser, sykling og gange?^[12]

COWI konstaterer, rimelig nok, at for å realisere Nullvekstmålet må befolkningens transportmiddelvalg endres, og rapporten presenterer og drøfter virkemidler for å få til dette.

Virkemidlene spenner fra endret arealbruk (fortetting), via stimuleringstiltak for å få flere til å gå, sykle og reise kollektivt, til tiltak for å få folk til å velge bort bilen i større grad enn i dag. Det er Oslo og Akershus som er geografisk analyseområde i COWIs arbeid.

Det gis ingen bastante svar om i hvilken grad Nullvekstmålet kan forventes nådd i dette området, men det konkluderes med at de viktigste virkemidlene å ta i bruk i arbeidet for å realisere dette målet, vil være en arealplanlegging som legger opp til fortetting, kombinert med vegprising og et styrket kollektivtilbud.

Det heter også at køprising er vurdert som det mest lovende bildempende tiltaket og frekvensøkning det mest lovende kollektivtiltaket.

Konklusjonene er med andre ord ikke spesielt oppsiktsvekkende, men rapporten representerer en analytisk tilnærming til problemstillingen om Nullvekstmålets realisering – i motsetning til Urbanet Analyses normative tilnærming.

Det hevdes i rapporten at bilbruken per capita må reduseres med 25 prosent om Nullvekstmålet skal nås i analyseområdet, alt annet likt, mens den må reduseres med 70 prosent om området skal være køfritt (s. 7/8).

Modellkjøringer (med COWIs egen transportmodell) gir små endringer i transportmiddelandeler (s. 25). Det heter (s. 26) at forbedret kollektivtilbud primært (vil) føre til flere reiser totalt sett og i mindre grad færre bilreiser.

Dette analyseresultatet må bety at endringer i kollektivtransporttilbudet i liten grad kan ses som et effektivt virkemiddel for å realisere Nullvekstmålet.

I juni 2016 kom tre medarbeidere i Urbanet Analyse på banen i Samferdsel med budskapet Nullvekstmålet er en utopi med dagens finansieringsmodell for kollektivtransporten.

Det er påfallende at det er finansieringen av kollektivtransporten som skal gjøre Nullvekstmålet til utopi. I tidligere arbeider har medarbeidere ved Urbanet Analyse sterkt betonet at det er økt bruk av føttene (gange og sykkel) som skal sikre realisering av Nullvekstmålet i de større byområdene.

I forbindelse med revisjonen av NTP for perioden 2018–2029 ble transportetatene, i form av retningslinje 2 (R2)^[13], pålagt å utrede hvilke byområder som er best tilrettelagt for å nå Nullvekstmålet^[14]. Resultatet av dette arbeidet er dokumentert i notatet Miljøvennlige og tilgjengelige byområder^[15].

Notatet er et interessant eksempel på den mest utbredte måten å behandle Nullvekstmålet på i norsk planleggingsprosa – tiljubling av målet, svak presisjon av hva målet representerer og lite inngående analyser av virkemidler og deres effekter for realisering av målet.

Notatet innleder (s. 3) med å skrive at Regjeringens mål om at veksten i persontransport i byområdene skal tas av kollektivtransport, sykkel og gange er et viktig skritt på vegen mot bærekraftige byer. Det nærmeste rapporten kommer når det gjelder hvordan en skal få til en realisering av Nullvekstmålet, er setninger som:

• For å nå målet er det nødvendig at flere virkemidler virker sammen (s. 3)
• Målet om nullvekst i personbiltrafikken forutsetter at tilrettelegging for kollektivtransport, sykkeltrafikk og gåing prioriteres høyt. Kapasitetsøkende vegprosjekter vil gjøre det vanskeligere å nå Nullvekstmålet for personbiltrafikken. Virkemidler for å påvirke transportbehovet og for å utnytte eksisterende infrastruktur mer effektivt må vurderes før slike vegprosjekter igangsettes (s. 4)

Jeg ville forventet at det i et arbeid med formål å peke på hvilke byområder som er best tilrettelagt for å nå Nullvekstmålet, ble presentert en status for byene/byområdene når det gjelder Nullvekstmålet – eksempelvis hvordan forholdet mellom bilbruk og bruk av kollektivtransport, sykkel og turer til fots har utviklet seg over tid.

Det får vi imidlertid ikke – verken operasjonalisert som KSG-trafikkens andel av det totale antallet daglige reiser, eller som disse transportmåtenes andel av det daglige transportarbeidet, eller ved bruk av eventuelle andre operasjonaliseringer.

Som lesere blir vi presentert for følgende utsagn: Det er en rekke faktorer som påvirker personbilbruk, og det er ikke mulig å gi et fullstendig bilde av alle rammebetingelsene i byområdene av betydning for måloppnåelse (s. 2 i vedlegg 2).

Dette må anses som en utilfredsstillende konklusjon når oppgaven, eller utfordringen, er å rangere norske byområder når det gjelder tilrettelegging for å nå Nullvekstmålet.

I notatet velges noen nøkkeltall som ifølge forfatterne kan gi en indikasjon på hvor lett eller vanskelig det vil bli å realisere måloppnåelse. De valgte faktorene er:

• Befolkningstetthet
• Bilførerandel og biltilgang
• Bruk av og kvalitet på kollektivtransportsystemet
• Restriktive tiltak for biltrafikk (tilgang til parkeringsplass ved arbeidsplass)

De utpekte indikatorene påstås å være valgt på grunnlag av empiriske studier av hvilke faktorer som har størst betydning på personbilbruken (s. 26).

Det gis imidlertid ingen referanser til denne litteraturen, og min umiddelbare reaksjon er at et sentralt forhold (kanskje det mest sentrale) – reisetidsforholdet mellom bil og kollektivtransport på ulike reiserelasjoner i et byområde – ikke er å finne blant indikatorene.

Reisetidsforholdet er vel den anerkjent viktigste faktoren for valg av transportmåte. Når det i notatet også benyttes den svært svake indikatoren fra nasjonal RVU om kollektivtransporttilbudets kvalitet, hvor svært god kvalitet er definert som kvartersfrekvens og mindre enn én km til stoppested, er to viktige forhold dårlig dekket (tilgjengelighet og konkurranseforhold).

Når det i notatet også presiseres at to sentrale faktorer er planer for utbygging av hovedvegnett og framtidig arealdisponering. Dette er faktorer vi ikke har hatt mulighet til å vurdere i dette notatet, (s. 28), synes det å finnes grunnlag for å konkludere at notatet i liten grad søker å belyse mulighetene for å realisere Nullvekstmålet.

De valgte faktorene er heller ikke alle like godt egnet for å kunne si noe om potensialet for endring i transportmiddelfordelingen eller endring i persontransportarbeidet – for å nevne to av flere mulige operasjonaliseringer av Nullvekstmålet (nevnt foran) i det enkelte byområdet.

Noen av de nevnte faktorene er imidlertid viktige. Det gjelder befolkningstetthet. Vi vet det er lettere å tilby attraktiv kollektivtransport i tette områder enn i mindre tette, og folks tilbøyelighet til å gå, sykle eller reise kollektivt er større jo mer bymessig området er.

En viktig faktor er også befolkningens tilgang til bil. Vi vet at jo bedre denne tilgangen er, dess større er sannsynligheten for å velge bil ved en reise.

Endelig er også tilgang til parkeringsplass ved arbeid av betydning for bruk av bil ved arbeidsreise. Vi vet at jo bedre tilgang til parkering, dess større sannsynlighet for bruk av bil. Avgift for bruk av parkeringsplassen ved arbeidsstedet bidrar til å redusere bilbruken ytterligere.

Av figur 3 framgår det ganske tydelig at indikatoren ikke tilgang til bil samvarierer med indikatoren parkeringsplass ved arbeidet, og også i stor utstrekning med indikatoren kollektivtransportens kvalitet. Jo mindre tilgang til bil befolkningen i et område har, dess mindre tilgang er det til parkeringsplass ved arbeidsplassen og dess bedre er kvaliteten på kollektivtransporttilbudet.

Indikatoren – ikke tilgang til bil – kan det derfor se ut til at vi kan benytte for å si noe om transportmiddelfordelingen i et område, siden vi vet at verdiene på denne indikatoren samvarierer ganske sterkt med bruken av bil på daglige reiser (bilandelen) (se figur 4).

Faktorene bilførerandel og bruk av kollektivtransport som benyttes i notatet i et forsøk på å rangere byområdene, er derimot ikke indikatorer på linje med dem nevnt ovenfor. Disse indikatorene gir status for transportmiddelfordelingen i byområdet, og er slik sett sluttresultatet av en rekke faktorers virkninger.

Bilførerandelen varierer mellom byområdene som en følge av hvor godt tilrettelagt området er for bilbruk relativt til bruk av andre transportmåter; eksempelvis illustrert med reisetidsforholdet mellom bruk av bil og bruk av kollektivtransport. En tommelfingerregel forteller at hvis dette forholdet er større enn 2, er sannsynligheten for å velge det kollektive alternativet liten.

I notatet blir vi imidlertid, som tidligere påpekt, ikke presentert for opplysninger om reisetidsforholdet mellom transportmidler. Det nevnes ikke engang som en mulig indikator.

Det blir heller ikke presentert opplysninger om framtidige plandisposisjoner når det gjelder endringer i bilvegsystemet, i kollektivtransportsystemet, i sykkelvegsystemet, og heller ikke når det gjelder planer for arealutviklingen.

I notatet konstateres det tvert imot, som nevnt tidligere, at to sentrale faktorer er planer for utbygging av hovedvegnettet og framtidig arealdisponering. Dette er faktorer vi ikke har hatt mulighet til å vurdere i dette notatet (s. 4).

Fra litteraturen – blant annet analysene av transportmengdevariasjoner i alternative arealscenarioer for regional plan for Oslo og Akershus – vet vi at befolkningens gjennomsnittlige avstand til bysentrum er en god indikator^[16]. Denne nevnes naturlig nok ikke i notatet, siden forestillinger om framtidig byutvikling ikke presenteres.

Nullvekstmålet er knyttet til befolkningsveksten i det enkelte området, og utfordringen Nullvekstmålet stiller det enkelte byområdet overfor vil dermed trolig variere med befolkningsvekstens omfang.

Vi får imidlertid ikke i notatet noen presentasjon av forventet befolkningsvekst. Det heter lakonisk: I vurderingen har vi ikke tatt høyde for forventet befolkningsvekst.

Totalt sett må konklusjonen bli at notatet ikke tilfører litteraturen om Nullvekstmålet, og dets mulighet for realisering, særlig mye nytt.

Rangeringen av byene/byområdene som etableres i notatet, forteller ikke noe om hvorvidt Nullvekstmålet vil kunne nås, i hvilken grad det kan nås eller med hvilke virkemidler. Det eneste som konstateres er hvordan byområdene scorer på enkelte indikatorer som er erkjent å ha betydning for transportmiddelfordelingen.

Hvor utfordrende arbeidet med å realisere Nullvekstmålet blir, svares det ikke på, selv om dette var en sentral del av bestillingen fra Samferdselsdepartementet^[17].

Da transportetatene presenterte Grunnlagsdokumentet fra NTP for perioden 2018–2029 vinteren 2016, ble satsing på sykkelekspressveger påpekt å være nødvendig i arbeidet for å nå Nullvekstmålet, og for å bidra til reduserte klimagassutslipp og bedre luftkvalitet (s 9/10).

Det er høyst uklart hvor godt grunnlaget er for disse påstandene. Nullvekstmålet er, som vi allerede har vist, lite utredet.

Når det gjelder vurdering av sykkelekspressvegenes bidrag til reduserte klimagassutslipp, framgår det av tabell 1 (s. 28) i Grunnlagsdokumentet at kollektivtransport, gang og sykkel samlet antas å bidra til en reduksjon på inntil 0,3 millioner tonn CO₂ per år av et totalt potensial i transportsektoren på 9–10 millioner tonn; dvs. inntil 3 prosent. Dette anslaget passer godt med tidligere beregninger.

Dette innebærer samtidig at sykkelens rolle som klimatiltak er relativt beskjeden. Slik framstår den imidlertid ikke i omtalen av sykkelekspressvegene eller i andre i framtredende offentlige dokumenter. Sykkelens rolle omtales i positive vendinger i begge de to siste klimameldingene fra 2007 og 2012, og den var også nevnt i 2001.

På bakgrunn av den store oppmerksomheten sykling har fått i klimapolitisk sammenheng i de senere årene, er det noe overraskende at sykling bidrar – eller kan tenkes å bidra framover – såpass lite til reduserte klimagassutslipp som vist i Grunnlagsdokumentet. Det skyldes først og fremst at sykling vanskelig kan erstatte de lange bilturene, og heller ikke mange av de kortere fordi disse inngår i reisekjeder^[18].

Planleggingsdokumenter i ulike byområder dokumenterer liten evne til å realisere målet om å ta transportveksten kollektivt eller til fots og med sykkel

I arbeidet med KVU for transportsystemet i Bergensområdet viser alle konseptene større transportarbeid med bil i 2040 enn situasjonen i 2010 (fra 5 prosent til 43 prosent økning), større antall bilførerturer (11 til 49 prosent økning), flere kollektivturer (fra 36 til 128 prosent økning) og flere gangturer (38 prosent økning). Anbefalingene i KVUen går i retning av konseptene 3 og 4.

I disse ligger transportarbeidet med bil knapt 30 prosent høyere enn sitasjonen i 2010. Med andre ord ikke særlig grad av innfrielse av Nullvekstmålet.

I Oslopakke 3-arbeidets GLP-rapport (GLP: grunnlag for langsiktige prioriteringer) fra desember 2011 er ett av fem mål: En større andel av transport med kollektiv, til fots og på sykkel. Konklusjonen, når effekter av satsingen gjøres opp, er at i rush øker transportetterspørselen med 40 prosent for kollektivreiser og 26 prosent for bilførerreiser; utenom rush er prosentene 40 og 38.

Det innebærer at det er langt fra at OP3 representerer en utvikling hvor veksten i transporten som befolkningsøkningen representerer, tas kollektivt og til fots og med sykkel. Best er Innretning 3H – et konsept med navn Kapasitet og kvalitet på bane.

I arbeidet med KVU Kristiansandsregionen ga ingen av konseptene en prosentvis vekst i biltrafikken som er mindre enn prosentvis vekst i befolkningen. Befolkningsveksten fra 2010 til 2040 er anslått til 35 prosent, mens veksten i biltrafikken (målt i trafikkarbeid) er 44–50 prosent; minst i konseptet som ironisk nok bærer navnet Konsept Redusert biltrafikk.

Oslo kommuneplans transportanalyse baserer seg på arealsiden på at den tyngste utviklingen skal skje i ytre øst; 8 prosent flere innbyggere og 11 prosent flere arbeidsplasser fram til 2030.

Denne utviklingen på arealsiden er på transportsiden kombinert med en satsing i kollektivtransportsystemet – i form av T-baneutbygging (tunnel gjennom sentrum, Fornebubane, bane fra Økern til Breivoll og videre til Furuset) og trikk til Tonsenhagen. Det gjøres lite i bussystemet.

Transportanalysen består av modellberegninger, og det konstateres innledningsvis at modellen trolig ikke klarer å fange opp det som synes å være et trendbrudd i bruk av kollektivtransport i Oslo, med større vektlegging av kvalitative forhold, og et resultat av økte frekvenser og lavere takster.

Det nasjonale så vel som det lokale målet om at trafikkveksten som følge av befolkningsveksten og generell velstandsutvikling skal tas kollektivt og til fots og med sykkel, nås ikke ved de arealdisponeringer og de tiltak som foretas i transportsystemet.

Trafikkarbeidet med personbil øker i Oslo fra 8,5 til 10,5 millioner kjøretøykilometer per yrkesdøgn i perioden 2011–2030. Antar vi 1,4 personer per kjøretøy i snitt, gir dette en vekst i personkilometer med bil fra 11,9 til 14,7 millioner.

Persontransportarbeidet med kollektive transportmidler øker i samme periode fra 12,2 til 17,8 millioner personkilometer. Dette er en vekst på 46 prosent, mens veksten i personbiltransporten er 23 prosent.^[19]

Med andre ord skjer det en dreining i transportmiddelbruken, men langt fra nok til at trafikkveksten tas miljøvennlig.

Innenfor kollektivtransportmidlene er veksten vesentlig større blant de prioriterte transportmidlene T-bane og tog enn for buss.

Bussen vies liten oppmerksomhet i transportanalysen til tross for at den innenfor hele analyseområdet står for nesten halvparten av transportarbeidet (synkende fra 48 til 45,5 prosent fra 2011 til 2030). I Oslo sto bussen i 2011 for om lag 35 prosent av det kollektive transportarbeidet. På grunn av den prioriteringen som foretas i utviklingen av det kollektive systemet, synker bussens andel av den kollektive transporten til 23 prosent i 2030.

Både i Oslo og i hele modellområdet utvikler antallet personturer med henholdsvis bil og kollektive transportmidler seg i samme takt, slik at det ikke skjer noen endring av betydning i andelene.

I et virkedøgn tar bilen 68 prosent av de motoriserte personturene i Oslo, mens kollektivtransporten tar 32 prosent både i 2011 og i 2030, ifølge modellberegningene. For hele modellområdet oppgis andelene å være 77/23 i 2011 og 76/24 i 2030.

I en evaluering av Miljøpakken i Trondheim publisert høsten 2015 heter det (s. 6):

Det viser at vi oppfyller dette nasjonale målet.^[20] Grunnlaget for denne konklusjonen er at antall reiser med privatbil er svakt synkende fra 2009/10 til 2014, til tross for befolkningsvekst.

Det er ikke gjennomført noen omfattende analyse, men når antallet reiser med privatbil reduseres, samtidig som befolkningen vokser, er det rimelig å slutte at veksten i persontransporten er tatt av andre transportmidler enn bilen – under forutsetning av at reiseomfanget i totalbefolkningen (antall reiser per person) ikke er betydelig redusert.

Men, et annet sted i evalueringsrapporten (s. 5) står det at antall utkjørte km med privatbil er tre prosent høyere i 2013/2014 enn i 2009/2010. Dette innebærer at persontransportarbeidet med bil har økt i perioden. Det er i strid med målet om at omfanget av bilbruk skal ligge på samme nivå i framtida som ved Nullvekstmålets formulering.

Med grunnlag i disse divergerende opplysningene i evalueringsdokumentet for Trondheim, har jeg sett nærmere på realiteten i Trondheim kommunes oppfyllelse av Nullvekstmålet ved å analysere data fra den nasjonale reisevaneundersøkelsen fra hhv. 2009 og 2013/214.

Jeg har benyttet utviklingen i persontransportarbeid med bil som indikator. Omfanget av kjøretøykilometer som bilfører er redusert med 3,2 prosent til tross for en befolkningsvekst (blant befolkningen 13 år og eldre) på 9 prosent. Det totale transportarbeidet (personkilometer) er redusert med 7 prosent. Transportarbeidet med kollektivtransport har økt med 75 prosent i den aktuelle perioden, mens transportarbeidet med sykkel og til fots har økt med henholdsvis 30 og 14 prosent i femårsperioden 2009-2014.

Disse endringene til tross, det er fortsatt bilen som tar seg av det aller meste av transportarbeidet; 85,9 prosent i bil som fører eller passasjer i 2014. Uansett, i Trondheim kommune er Nullvekstmålet realisert til tross for ni prosent tilvekst i befolkningen. Det er kanskje grunnlag for å snakke om en liten transportrevolusjon?

Hvordan situasjonen er i det større området – Trondheimsområdet – har jeg ikke undersøkt, men det ville overraske mye om bildet er like nullvekstvennlig der.

En indikasjon kan vi få ved å se på RVU-data om reiser som starter eller ender i Trondheim uansett bosted. Da er i hvert fall en del av den reiseaktiviteten som utspiller seg over kommunens grenser, med i bildet.

Da ser vi at kollektivtransportens andel av de daglige reisene har økt betraktelig (fra 10,2 til 13,5 prosent). Sykkelandelen har også økt, mens fotgjengernes andel er blitt svakt mindre i løpet av de siste fem årene. Bilførernes og bilpassasjerenes andel av de daglige reisene er også blitt redusert – fra 56,4 til 53,3 prosent.

Hvorvidt disse endringene er store nok til å realisere Nullvekstmålet gjenstår å se. Ytterligere dataanalyser trengs, her som i landets øvrige byområder.

Hva er utfordringene framover?

Det er et påfallende misforhold mellom det totale gjennomslaget Nullvekstmålet har hatt i politiske dokumenter og i planleggingsfaglige arbeider, og det svært beskjedne omfanget av kritisk analyse av mulighetene for realisering av Nullvekstmålet i de større byområdene.

Fraværet av slike analyser har kanskje gitt grunnlag for å tro på de stadige, og ubegrunnede, påstander i ulike dokumenter om at Nullvekstmålet lar seg realisere. Dette kan i sin tur ligge bak når transportetatene i siste grunnlagsdokument foreslår å la Nullvekstmålet gjelde for flere byområder enn tidligere.

Det har hittil vært en nesten gjennomgående tendens til at utførte analyser tar som utgangspunkt at Nullvekstmålet er realisert. I notatet Miljøvennlige byområder, utviklet i tilknytning til siste revisjon av NTP, gjelder det spørsmålet om hva det vil koste å realisere Nullvekstmålet. I Urbanet Analyses utredning for Vegdirektoratet gjelder det spørsmålet om hva fordelingen av turene mellom de tre myke transportformene bør være i framtida gitt at målet er realisert.

Det synes å være på høy tid, og sentralt, at dokumentasjonen på dette området tilføres arbeider som kan

1. avklare hvordan utviklingen skal beskrives og måles – geografisk og metodisk
2. belyse hvordan utviklingen i så vel de større som i de mellomstore byområdene har vært de senere årene sett opp mot Nullvekstmålet
3. belyse hvilke virkemidler som kan benyttes i de enkelte byområdene for å kunne realisere Nullvekstmålet