Etterlengtet bompengereform, men svarer den på fremtidens utfordringer?

Solberg-regjeringen bestående av Høyre og Fremskrittspartiet har vist seg handlekraftig. Etter fire år har den fått gjennomført det meste av det den satte seg fore da den tiltrådte. En undersøkelse publisert i Aftenposten 19. juni viste at av nærmere 200 løfter presentert i Sundvolden-erklæringen i oktober 2013, er over 80 prosent helt eller delvis innfridd.

Det er få områder hvor regjeringen har satt større spor etter seg enn på transportområdet. Bevilgningene til transportformål er rekordhøye, og gjennom den såkalte transportreformen presentert i Meld. St. 25 og 27 (2014–2015) er det igangsatt og gjennomført en rekke dyptgripende endringer.

Som en del av reformarbeidet skal bompengesektoren endres. Dette svarer på bestillinger fra både Statens vegvesen, bompengeselskapene og brukerne, men samtidig er utfordringene knyttet til fremtidens finansiering og regulering av vegkapasitet så store at jeg stiller spørsmål ved om reformen svarer på fortidens fremfor fremtidens utfordringer.

Bompengereformen har fire deler – reduksjon av antall bompengeselskap, en utskilling av utstederrollen fra bompengeselskapene, en rentekompensasjonsordning for bompengelån og en forenkling av takst- og rabattsystemer.

I det følgende presenterer jeg kort innholdet i disse endringene før jeg drøfter om de svarer på fremtidens utfordringer.

Reduksjon av antall bompengeselskap

Bompengefinansiering har lang tradisjon i Norge, og tradisjonelt har finansieringsredskapet vært preget av en lokal dugnadsinnsats for å finansiere sterkt ønsket vegbygging til nytte for i hovedsak lokaltrafikk. Ordningen har vært basert på lokalt eide bompengeselskap, eid av kommuner eller fylkeskommuner. Selskapene skal ikke kunne ta ut utbytte, de skal ikke drive annen virksomhet enn innkreving av bompenger og nedbetaling av lån, og de skal nedlegges den dagen lånene brukt til bygging av vegen er nedbetalt.

Etter hvert har imidlertid bompenger endret seg fra å være et lokalt og begrenset ekstrabidrag til de statlige bevilgningene til en viktig og integrert del av de samlende midlene tilgjengelige for finansiering av vegbygging og kollektivtransport.

Antall bompengeselskaper har økt, og i 2015 var det 50 bompengeselskap som krevde inn bompenger i over 200 bomstasjoner. Både Statens vegvesen og Riksrevisjonen har gjentatte ganger pekt på at den fragmenterte organiseringen har medført uutnyttede stordriftsfordeler og økte kostnader til oppfølging og kontroll. Til tross for gjentatte initiativ har imidlertid skiftende regjeringer i liten grad vært villige til å endre organiseringen – inntil nå.

Regjeringen arbeider nå for at det skal etableres tre til fem bompengeselskaper eid av fylkeskommunene. Målet er å redusere kostnadene til innkreving av bompenger og å legge til rette for økt profesjonalisering i sektoren.

Gjennom færre selskaper vil det også kunne legges bedre til rette for myndighetenes kontroll og styring med bompengeselskapene, samt for å forbedre brukervennligheten for bilister og transportører som til nå har vært nødt til å forholde seg til et stort antall aktører med til dels ulik praksis.

Utskilling av utstederrollen

Utstederfunksjonen slik vi kjenner den i dag oppsto i 2004 ved innføringen av samordnet betaling via AutoPASS. Endringen innebar at alle bilister med AutoPASS-brikke kunne bruke denne til å betale i andre bompengeanlegg enn der man hadde avtale. Konkret innebærer utstederfunksjonen følgende oppgaver:

• Inngå avtale med og formidle brikke til bilister

• Fakturere for bompengepasseringer i AutoPASS-anlegg og overføre bompengene til de selskap der passeringen fant sted

• Kontaktpunkt for brukerne

At det også på dette området er behov for endringer, er ikke vanskelig å forstå. Det er i dag rundt to millioner brikkeavtaler fordelt på om lag 40 brikkeutstedere. Den største utstederen har ca. 800 000 kunder, mens den minste har under 1000. Det gir store forskjeller i kostnader til avtalehåndtering, og til tross for flere initiativ fra Vegvesenet har det vært liten politisk vilje til endring. Nå skal denne rollen skilles fra bompengeselskapene.

Med utskilling av rollen menes at utstederfunksjonen legges til en egen juridisk enhet (eget AS). Hvorvidt utstederfunksjonen overføres til de regionale bompengeselskapene eller legges til et eget utstederselskap, overlater regjeringen til eierne å avgjøre. I et litt lengre perspektiv kan en nasjonal eller flere kommersielle utstedere være aktuelt.

Målet med endringen er økt brukervennlighet ved at brikkeavtalen er uavhengig av innkrevingstiden der du har inngått avtalen (de fleste vil ønske å ha en AutoPASS-brikke selv om det lokale bompengeprosjektet blir avsluttet). Et skille kan dessuten være hensiktsmessig for å skjerme bompengeselskapene fra kostnader knyttet til annen bruk av brikken som eksempelvis ferjebetaling, parkering og andre formål. Færre utstedere vil også være kostnadsbesparende med tanke på avtalehåndtering og tilpasninger i sentralsystemet.

Rentekompensasjonsordning for bompengelån

For å lette gjennomføringen av disse endringene har regjeringen innført en såkalt rentekompenasjonsordning for bompengelån. Det er et statlig bidrag til reduserte bompengeutgifter i prosjekter som legges til de nye regionale bompengeselskapene. Dette skal tas ut i form av høyere rabatter, lavere bompengetakster og/eller kortere bompengeperiode.

Hensikten med ordningen er å redusere bompengebelastningen for trafikantene og legge til rette for en smidig overgang til en ny organisering av bompengesektoren.

I statsbudsjettet for 2017 foreslo regjeringen et tilskudd på 500 millioner kroner til å redusere bompengetakstene utenfor de største byområdene. Det er kun prosjekter som slutter seg til de nye regionale bompengeselskapene, og som legger om til ny takst- og rabattstruktur, som vil kunne få tilskudd.

Forenkling av takst- og rabattsystemer

I driften av elektroniske innkrevingssystem er tidsriktige takst- og rabattsystem tilpasset teknologi og organisering svært viktig for kostnadsnivået. De såkalte takstretningslinjene for bompengeprosjekter for offentlig veg, som fortsatt er å finne på Vegvesenets liste over offisielle håndbøker på deres hjemmesider, ble utformet i 1997 og er på ingen måte tilpasset dagens elektroniske innkreving.

En rekke unntaksbestemmelser og åpninger for kreative lokale tilpasninger har ført til unødig høye kostnader til håndtering av innkrevingen. Statens vegvesens gjentatte initiativ til å få endret og standardisert takst- og rabattsystemet bærer nå frukter.

Den generelle rabattsatsen settes til 20 pst. for kjøretøy under 3 500 kg samt bobiler, campingbiler og enkelte andre større personbiler utstyrt med brikke og gyldig avtale. Som følge av innføringen av obligatorisk brikke for tunge kjøretøy, legges det ikke opp til brikkerabatt for øvrige kjøretøy over 3 500 kg.

En slik standardisering av rabattstruktur og fjerning av lokale særordninger er avgjørende for å kunne ta ut potensialet for den mer kostnadseffektive og brukervennlige bompengeinnkrevingen som ligger i bompengereformen. Statens vegvesen er nå i gang med et arbeid med sikte på å få på plass en omlegging av rabattsystemet for alle prosjekter.

Et svar på fortidens utfordringer?

Regjeringen skal ha ros for sin handlekraft. Til tross for at innholdet i bompengereformen i liten grad er kontroversielt, har tidligere regjeringer ikke evnet å adressere de utfordringene som reformforslagene er knyttet til.

Likevel er det påfallende at reformen i liten grad drøfter fremtidens utfordringer knyttet til finansiering og regulering av vegkapasitet.

Dagens drivstoffavgifter må endres. Det er en politisk målsetning å utfase kjøretøy drevet av fossile energikilder og erstatte dem med kjøretøy drevet av strøm, hydrogen eller av hittil ukjente energibærere. I NTP 2018–2029 legger regjeringen til grunn at allerede i 2025 skal alle nye personbiler og lette varebiler være nullutslippskjøretøy. Slike kjøretøy er i dag fritatt for både vegbruksavgift og CO₂-avgift. Det vil i så fall føre til et betydelig inntektsbortfall i statsbudsjettet. Dette er inntekter som må erstattes av et nytt og annerledes avgiftssystem.

Å erstatte dagens avgifter med en flat årsavgift for alle kjøretøy er lite målrettet i forhold til vegslitasje og annen bruk. En ny vegbruksavgift må være basert på utkjørt distanse, eventuelt med ekstra betaling i områder med kø eller med store utbyggingsbehov.

Tiden er overmoden for en distansebasert avgift. I flere byområder opplever vi køer i deler av døgnet, mens kapasiteten sett over døgnet er mer enn god nok. Dagens bompengesystem, som i praksis omfatter alle byområder og alle hovedveger mellom landsdelene, tar ikke hensyn til verken utkjørt distanse, utslipp eller tid på døgnet. Det betyr at det må designes et helt nytt vegavgiftssystem, sannsynligvis basert på en kombinasjon av dagens DSRC-teknologi som i AutoPASS-brikken og GPS.

Ny betalingsteknologi må være i henhold til internasjonale standarder og være kompatibel med eksisterende teknologier i andre land. I dag er vi i den situasjonen at vi vet om lag hvor vi bør være om 10–15 år, men det vil ta tid å få på plass løsningene. Endringer i teknologi, organisering, lovverk og økonomiske avtaler vil ta mange år å få på plass og kreve en betydelig ressursbruk. Det vil være et kjempeprosjekt. Arbeidet med utvikling av fremtidens vegavgiftssystem bør igangsettes nå.

Vi er på full fart inn i en fremtid der alle kjøretøy er avanserte informasjonsbærere hvor informasjonen kan brukes til langt mer enn i dag. ITS-løsninger som eksempelvis elektronisk vognkort og ulike førerstøttesystemer er i dag tilgjengelige i markedet, men fullskala implementering innen rimelig tid vil kreve en form for myndighetspålegg.

I vurdering av et nytt vegavgiftssystem bør det vurderes om dette kan brukes som et ledd i å realisere teknologier som langt på veg kan bidra til realisering av nullvisjonen.

Regjeringens bompengereform svarer på en rekke utfordringer i bompengesektoren og burde være etterlengtet for både brukere og for Statens vegvesen. Endringene er riktige på kort og mellomlang sikt, men på litt lengre sikt er både bompengesystemet og ikke minst dagens vegavgiftssystem modent for utskifting. Det vil kreve en ny reform.