Flypassasjeravgiften fikk mye oppmerksomhet før den trådte i kraft 1. juni 2016. Med unntak av miljøorganisasjoner som ønsket høyere avgifter velkommen, var det mange spådommer om de negative konsekvensene.

En systematisk gjennomgang av motargumentene viser at høringsinstansene har en klar agenda og at enkelte argumenter mangler forankring i både teori og praksis.  

Det var betydelige protester mot innføringen av flypassasjeravgiften. Den ilegges per passasjer, innkreves av flyselskapene og implementeres i henhold til vedtak av 14. desember 2015, med mindre modifikasjoner i forhold til opprinnelig forskriftstekst.

Miljøargumenter har vært nevnt, men avgiften er først og fremst fiskalt begrunnet. Høringsrunden avdekket i all hovedsak motargumenter angående uheldige fordelingsvirkninger og betydelige reduksjoner i flytrafikken som følge av høyere priser.

En systematisering av motargumentene er gjennomført i et mastergradsarbeid ved Handelshøgskolen ved Nord universitet (Haanshuus og Jodalen, 2016). 

Avgifter og etterspørsel

Den nye avgiften på kr 80 (ekskl. mva.) kom som et tillegg til passasjeravgiften på kr 54 og sikkerhetsavgiften på kr 56. En slik avgift er imidlertid ikke noe nytt fenomen. I litt ulike former hadde man i Norge i perioden 1978–2002 en passasjer-/seteavgift med formål å pålegge ferie- og fritidsreiser til utlandet en særskilt beskatning. Også i andre europeiske land har man i perioder hatt lignende avgifter.

Det er allment akseptert at økte avgifter fører til at antall flypassasjerer reduseres. Dette er i tråd med økonomisk teori, hvor et påslag i betalbare kostnader — eksempelvis grunnet økte skatter/avgifter — uten at prispåslaget ledsages av tilsvarende reduksjon av tidskostnader, medfører en høyere generalisert kostnad med tilhørende lavere etterspørsel.

Det er imidlertid ikke opplagt hvor stor andel av en avgift som belastes passasjerene, da dette avhenger av konkurransesituasjonen og forhold ved etterspørselen.

Høringssvarene 

Den opprinnelige listen over høringsinstanser omfattet 98 aktører, men etter høringsfristens utløp var det innkommet høringsuttalelser fra 139 aktører.

Det er altså avgitt høringssvar fra over 40 respondenter som ikke sto oppført på den opprinnelige høringslisten. Dette vitner om en omfattende mobilisering imot flypassasjeravgiften.

Siden hver aktør kunne uttale seg om flere sider ved avgiften, ble det avgitt total 693 argumenter. Vi har systematisert de argumentene som har fremkommet mot innføring av flypassasjeravgiften. Argumenter og respondenter er klassifisert, og vi har identifisert hvilke grupper av respondenter som har gitt sin tilslutning til de foreliggende hovedgruppene av argumenter. Resultatene er presentert i tabell 1.

Gjennomgang av høringssvarene har identifisert tre hovedgrupper av respondenter:

• Offentlig forvaltning, administrasjon og faginstanser
• Private aktører
• Interesseorganisasjoner, politiske partier og andre

Noen interessante observasjoner ble gjort da vi studerte høringssvarene. Vi så for eksempel at av de 29 kommunene som har avgitt innsigelser mot flypassasjeravgiften, er 13 lokalisert i nærområdet rundt Moss lufthavn, Rygge. Disse har i stor grad avgitt tilnærmet identiske argumenter.

Videre har kun én reiselivsbedrift på egen hånd avgitt høringssvar. Vi antar dermed at et antall reiselivsbedrifter har overlatt til sin bransjeorganisasjon å utarbeide et felles høringssvar. Dette kan skyldes at bedriftene enten er bedt om å holde seg unna, eller at de ikke har noen formening om konsekvensene av innføringen.

Man kan også merke seg at argumenter relatert til arbeidsplasser samt statens inntekter og utgifter synes å være forhold som i overraskende stor grad fremføres av kommersielle interessenter. Man skulle tro at kommersielle aktører var mer opptatt av egen profitt enn av samfunnet som helhet.

Vi ser i tabell 1 at alle tre grupper av aktører mener at avgiften er uheldig ut fra et konkurransehensyn. Dette gjelder forholdene mellom subsidierte og kommersielle ruter, korte og lange ruter og lavkost- og nettverksselskaper. Flere innspill gjelder også forholdet mellom ruter i Norge og i utlandet.

Argumentenes troverdighet

Mange argumenter følger av sammenhengen med at økt pris vil redusere antall reiser. Det er ingen grunn til å betvile påstanden om redusert etterspørsel etter flyreiser.

Det blir av flere høringsinstanser referert til erfaringene med lignende avgift i Nederland. Dette er av begrenset relevans siden sammenfallet med starten på finanskrisen bidro til en vesentlig reduksjon i etterspørselen etter flyreiser da tilsvarende avgift ble innført der.

For mange reisende utgjør imidlertid avgiften en liten andel av total ressursoppofrelse. Man må også huske på at trafikkprognoser tilsier fortsatt økning i flytrafikken. Spørsmålet vil dermed være om denne reduksjonen vil vedvare, og hvilke konsekvenser en kortere eller lengre periode med lavere etterspørsel vil få.

Perioden fra 1. juni er for kort for å trekke klare konklusjoner, men trafikktall for juli 2016 viser en betydelig trafikkvekst og rekordhøy kabinfaktor for de store, norske flyselskapene.

Av andre argumenter vil vi spesielt nevne de fremsatte tall for tap av arbeidsplasser som konsekvens av flypassasjeravgiften. Det er kun Østfold-kommuner, Østfold fylkeskommune samt Troms fylkeskommune innenfor hovedgruppen offentlige instanser som uttrykker frykt for tap av arbeidsplasser.

Datagrunnlag og beregningsmetodikk er ikke nærmere spesifisert, ei heller hvorvidt det er snakk om et antall arbeidsplasser eller antall årsverk. På oppfølgende spørsmål har respondentenes ikke vist vilje til å avgi nærmere detaljer om sitt tallgrunnlag. Våre oppfølgende spørsmål om disse forholdene har ikke blitt besvart, noe som svekker de aktuelle argumentenes troverdighet ytterligere.

Vikarierende motiver?

Det kan ikke stikkes under stol at svært mange av argumentene knyttes til Moss lufthavn, Rygge og lavprisselskapet Ryanair. Selskapet vil flytte sin aktivitet til andre baser i Europa dersom flypassasjeravgiften innføres, fordi inntjeningen da blir større.

Ryanair har ved Rygge en pågående rettssak om arbeidsrettslige forhold og har i lignende saker i andre europeiske land svart med å redusere sin tilstedeværelse. Flypassasjeravgiften kan bidra til en “graceful exit” ved at denne — og ikke en eventuell domsavsigelse i Høyesterett — angis som årsak til avvikling.

Denne spekulasjonen forsterkes ytterligere ved at Ryanair velger å opprette ruter fra Gardermoen og Torp, hvor de uansett må betale den nye avgiften.

Hva kan vi lære?

Avgiften ble innført kun med mindre modifikasjoner, og argumentene avgitt i høringssvarene har følgelig ikke ført frem.

Gjennomgangen av argumentene viser at høringsinstansene fremfører et antall argumenter som mangler troverdighet. Det er viktig å være oppmerksom på dette også i høringer for andre fagområder.

I høringsnotatet etterlyses konkrete forslag til hvordan praktiske forhold ved avgiftsinnføringen best kan ivaretas. Lovgiver er følgelig klar over de praktiske problemer som vil oppstå eksempelvis knyttet til avgiftsfritak ved interlining/transitt- og transferpassasjerer.

Respondentene velger utelukkende å påpeke de samme utfordringene, uten å fremsette forslag til praktiske løsninger. Problemstillingen blir i seg selv benyttet som et argument mot innføring av flypassasjeravgiften, fremfor at det foreslås relevante løsninger. 

Et interessant arbeid videre vil være å se hvilke påstander som faktisk medførte riktighet—og hvilke som viste seg å være uten reell betydning.

Referanser
Haanshuus, S. H. og Jodalen, T. M. (2016). Flypassasjeravgiften – troverdige motargumenter. Masteroppgave ved Handelshøgskolen, Nord universitet, Bodø.

Skriv inn navn og e-postadresse, så blir du automatisk lagt inn som mottaker av Samferdsels nyhetsbrev.