Du er her

Når jernbaneprosjekter ikke når sine mål

I årene fremover vil samfunnet bruke store ressurser på forbedringer av jernbanen. Erfaring fra gjennomførte prosjekter viser at ny infrastruktur ikke alltid er nok for å nå oppnå de tiltenkte effektene for brukerne.

Av MORTEN WELDE og HILDE SOLLI
Welde er forsker i forskningsprogrammet Concept på NTNU; Solli er utreder i Urbanet Analyse.

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Norge står overfor betydelige transportutfordringer. Befolkningsveksten rundt de store byene og veksten i godstransporten må håndteres på en effektiv og miljøvennlig måte.

Politisk er det satt som mål at transportveksten i byområdene skal tas med kollektiv, sykkel og gange – og at gods skal overføres fra veg til sjø og bane. Regjeringen ser jernbanen som en sentral del av løsningen på denne utfordringen og vil bruke store ressurser på bygging av dobbeltspor, tunneler, signalanlegg og annen jernbaneinfrastruktur.

De siste 15 årene har jernbaneinvesteringer økt fra 1,3 milliarder kroner i 2002 til 10,2 milliarder i 2017.

For å rettferdiggjøre den videre satsingen er det nødvendig at prosjektene gjennomføres effektivt, leverer de tiltenkte brukereffektene og gir nytte for samfunnet. Evalueringer av jernbaneprosjekter viser at det ikke alltid er tilfelle.

I denne artikkelen presenterer vi resultatene fra en ny evaluering av to jernbaneprosjekter, Gevingåsen tunnel og dobbeltspor Barkåker–Tønsberg (Solli mfl., 2017; Welde mfl., 2017). Begge prosjektene åpnet for trafikk i 2011.

Evaluering av jernbaneprosjekter

Forskningsprogrammet Concept evaluerer prosjekter som har vært gjennom ekstern kvalitetssikring (KS). Av de sju jernbaneprosjektene som har vært gjennom ekstern KS og som er ferdige, er to evaluert tidligere.

Dobbeltspor mellom Asker og Sandvika ble på oppdrag fra Concept evaluert av VTI, Statens väg- och transportforskningsinstitut, i 2012. De fant at selv om prosjektgjennomføringen hadde vært effektiv (sluttkostnaden ble 10 prosent under kostnadsrammen), var målene med prosjektet på evalueringstidspunktet ikke realisert, og prosjektet ble ikke vurdert som samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette ble begrunnet med at togtilbudet og rutetabellene kun var marginalt forbedret.

I et langsiktig strategisk perspektiv ble prosjektet imidlertid vurdert som riktig og mer vellykket.

Dobbeltspor Stavanger–Sandnes ble på oppdrag fra Concept evaluert av Oslo Economics i 2015. Prosjektet overskred kostnadsrammen betydelig. Evaluator mente til tross for dette at kostnaden var lav i jernbanesammenheng. Prosjektet ble levert til planlagt tid og i hovedsak med planlagt kvalitet. Etter åpning er driftsstabilitet forbedret og frekvens økt, men målet om økt markedsandel er ikke oppnådd. Prosjektet er heller ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt.

På samme måte som Asker–Sandvika ble prosjektet vurdert som mer vellykket fra et strategisk perspektiv, da det bidrar til økt transportkapasitet på en miljøvennlig måte i en del av landet med stor og økende befolkning.

Gevingåsen tunnel og BarkåkerTønsberg

Den nylig gjennomførte evalueringen av disse to prosjektene viser at de har mye til felles med de to andre jernbaneprosjektene som er evaluert i regi av Concept-programmet. 

God kostnadskontroll

I likhet med de fleste andre statlige prosjekter som har vært gjennom ordningen med ekstern kvalitetssikring, har kostnadskontrollen i disse to prosjektene vært rimelig god. Begge prosjektene fikk en sluttkostnad under kostnadsrammen, men over styringsrammen.

Mangler i kontraktsgrunnlaget, endringer i regelverk undervegs og dårligere fjell enn antatt førte til høyere kostnader enn planlagt.

Likevel har usikkerhetsavsetningen vært tilstrekkelig til at prosjektene kunne bli gjennomført uten ekstrabevilgninger fra Stortinget.

Transportetatene er dyktige til å estimere kostnaden i prosjekter med høy grad av modenhet. I tidligere stadier av prosjektutviklingen er ikke estimeringsarbeidet preget av samme grad av presisjon.

Begge disse prosjektene opplevde en betydelig kostnadsøkning (opp mot 70 prosent) i perioden fra de var prioritert i Nasjonal transportplan til de fikk tildelt et budsjett fra Stortinget noen få år senere.

Svak måloppnåelse

Store jernbaneutbygginger har som mål å oppnå positive effekter for brukerne i form at et bedre togtilbud som på sikt kan gi positive effekter for samfunnet. Måloppnåelsen har foreløpig ikke vært som planlagt.

Gevingåsen tunnel har gitt kortere reisetid på strekningen der tunnelen går, men ikke på de lengre og relevante strekningene Trondheim–Stjørdal eller Trondheim–Steinkjer. Kapasiteten målt i antall togavganger har ikke økt, men tunnelen har muliggjort en fremtidig økning til flere avganger.

Den kanskje viktigste begrunnelsen for tunnelen var imidlertid sikkerhet. Strekningen rundt Gevingåsen var rasutsatt, og en avsporing i sjøkanten kunne ha gitt katastrofale konsekvenser. Tunnelen har eliminert denne risikoen.

Barkåker-Tønsberg kommer noe bedre ut med hensyn på reisetid. Både nordgående og sørgående reisetid er redusert mer enn planlagt, og ytterligere utbygginger av Vestfoldbanen vil kunne gi enda større effekt av dobbeltsporet. Verken kapasitet eller punktlighet er forbedret selv om utbyggingen har lagt til rette for fremtidige forbedringer.

Også dette prosjektet hadde en sikkerhetsmessig begrunnelse, idet det førte til fjerning av hele 12 planoverganger.

Få uventede virkninger

Det er ofte stor optimisme knyttet til hva store transportprosjekter kan bidra med i tillegg til de planlagte brukereffektene.

Politisk knyttes gjerne økonomisk vekst og fremgang til tilgangen på vegkapasitet. Jernbaneprosjekter omtales ofte mer nøkternt, og med god grunn. Det er få holdepunkter for at enkeltprosjekter skal gi for eksempel økt verdiskapning.

Gevingåsen tunnel er spesiell fordi det gamle jernbanesporet ble tatt i bruk som tursti og friluftsområde. Det var ikke planlagt som en del av prosjektet, men ved eventuell fremtidig omlegging av Trønderbanen vil slik omdisponering av tidligere jernbanespor sannsynligvis være planlagt som en del av prosjektet.

Ingen av prosjektene har ført til vesentlige negative miljøvirkninger, men Barkåker–Tønsberg har ført til at fiskens oppgang i to bekker har blitt forhindret.

Sammenliknet med vegprosjekter er de negative miljøkonsekvensene av jernbaneprosjekter langt mer begrensede.

Eksempelvis førte byggingen av den drøye 10 kilometer lange strekningen Kløfta–Nybakk på E16 til tap av 350 dekar dyrket mark. Til sammenlikning førte byggingen av disse to jernbaneprosjektene til en samlet nedbygging av 50 dekar.

God langsiktig strategisk begrunnelse

Hvorfor man i sin tid besluttet å gjennomføre akkurat disse to prosjektene, fremstår som tilfeldig. Ut ifra målene om å øke kvaliteten på jernbanetilbudet på henholdsvis Trønderbanen og Vestfoldbanen, kunne man ha tenkt seg flere andre alternativer.

I Gevingåsen tunnel virker endelig investeringsbeslutning å ha vært knyttet til Avinors behov for stein til utvidelse av Trondheim lufthavn Værnes og ikke hvilke effekter prosjektet skulle levere. På Vestfoldbanen har utbyggingsrekkefølgen vært relativt tilfeldig. Det kan synes som om plangrunnlaget har vært styrende for utbyggingsrekkefølgen.

Hvis man ikke planlegger lengre strekninger under ett, risikerer man også at enkeltprosjekter legger føringer for kommende prosjekter. En ulempe med Barkåker–Tønsbergprosjektet er at man lager sterke bindinger for hvordan man får ført dobbeltsporet videre fra Tønsberg stasjon og ut av byen. Linjeføringen fra Tønsberg og mot sørvest er fortsatt ikke fastsatt. Tønsberg stasjon har en komplisert utforming.

Ved å ha bygget det nye dobbeltsporet nesten hele vegen frem til nordre ende av Tønsberg stasjon, er handlingsrommet redusert for utformingen av en oppgradert stasjon og videre jernbane mot sørvest.

Man kan si at tiden har arbeidet for begge prosjektene. Siden prosjektene ble vedtatt gjennomført, har den tverrpolitiske forpliktelsen til satsing på jernbane økt. Det er et stort og økende behov for transportformer med stor kapasitet og lave utslipp mellom store befolkningssentre.

I et langsiktig perspektiv har begge prosjektene en god begrunnelse, men samtidig er det ikke gitt at forbedringer av jernbanetilbudet vil føre til noen overføring av trafikk fra veg. Det skyldes blant annet at vegene blir utbygd parallelt og dette gir et bedre tilbud til bilistene.

I Trøndelag planlegges det for eksempel en utvidelse av E6 til fire felt og 110 km/t. Selv om høye bompenger vil redusere den etterspørselsøkende effekten av den nye vegen noe, vil reisetiden med bil sannsynligvis være mye lavere enn med tog i overskuelig fremtid.

Selv om det er mange årsaker til at folk velger tog fremfor privatbil, bør ikke forskjellen i reisetid mellom de to transportformene bli for stor.

Dårlig lønnsomhet

Begge prosjektene skårer lavt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet. De er ulønnsomme, med en beregnet netto nåverdi på henholdsvis minus 775 millioner kroner og minus 742 mill. kr med dagens beregningsforutsetninger.

Det er ikke unikt. I NTP 2018–2029, som ble lagt frem tidligere i år, ble samfunnets samlede tap beregnet til 179 milliarder kroner som en følge av de planlagte 140 nye vegene og jernbanestrekningene.

Det er imidlertid betenkelig at realisert nytte avviker betydelig fra det som ble lagt til grunn på beslutningstidspunktet. I NTP 2006–2015 ble netto nytte av Gevingåsen tunnel anslått til 200 millioner kroner og av Barkåker–Tønsberg til 10 millioner kroner. I ettertid kan man fastslå at netto nytte foreløpig har vist seg å være kraftig overvurdert.

Deler av avviket skyldes en relativt stor kostnadsøkning fra NTP til endelig investeringsbeslutning, men like mye skyldes det for optimistiske forutsetninger for reisetidsreduksjon og andre forbedringer i togtilbudet.

Lærdom for fremtiden

Både Gevingåsen tunnel og Barkåker–Tønsberg har mye til felles med de to andre jernbaneprosjektene som er evaluert i regi av Concept-programmet. Prosjektgjennomføringen var relativt effektiv, men både bruker- og samfunnseffekter har foreløpig vært mindre enn lagt til grunn på beslutningstidspunktet.

Selv om Jernbaneverkets egne analyser har vist at alle prosjektene ville bli samfunnsøkonomisk lønnsomme, er alle prosjektene å regne som ulønnsomme per i dag.

Det økende erfaringsgrunnlaget fra gjennomførte jernbaneprosjekter må brukes til å bedre estimere kostnaden i nye prosjekter. I tidligfasen må man enten ta høyde for omfangsøkninger eller regelverksendringer som man erfaringsmessig vet vil inntre, eller så må man bli flinkere til å styre prosjektene etter et klart kostnadsmål frem mot endelig investeringsbeslutning.

Evalueringer har vist at samfunnsøkonomisk lønnsomhet i jernbaneprosjekter blir til dels betydelig overvurdert. Beslutningstakere gjør klokt i å behandle samfunnsøkonomiske analyser utført av den ansvarlige etaten med en viss grad av skepsis.

KS1 møter behovet for en nøktern tredjepartsvurdering, men kostnadsveksten i jernbaneprosjekters tidligfase innebærer at det kan være behov for en ny og oppdatert analyse før prosjektet får sin oppstartsbevilgning og anleggsarbeidet kan starte.

Videre blir jernbaneprosjekter relativt summarisk presentert sammenliknet med vegprosjekter. En noe grundigere presentasjon for Stortinget kunnet sikret bedre investeringsbeslutninger på det tidspunktet hvor prosjektene er godt analysert og planlagt.

Jernbanen er et komplekst og sammensatt system hvor det sjelden er nok å gjøre én ting for å oppnå positive brukereffekter. Både infrastruktur, ruteplaner og togmateriell må sees under ett. Avhengigheter for å oppnå effekter må synliggjøres.

Det kan ikke ligge implisitt at en gang i fremtiden så vil nødvendige investeringer som muliggjør realisering av brukereffekter komme. Man må investere nok for å realisere nytten, og investeringene må inngå i en helhet av tiltak for å gi et bedre togtilbud til passasjerene.

Ideelt sett bør jernbanestrekninger sees under ett. Nødvendige investeringstiltak for å oppnå målsetninger og realisere nytte bør identifiseres og deretter gjennomføres i en prioritert rekkefølge. Hvis man ikke gjør det, risikerer man at man kun realiserer en kostnad og ikke nytte.

Siden disse to prosjektene ble gjennomført, har jernbanesektoren blitt omorganisert. Jernbaneverket, som tidligere var ansvarlig for infrastruktur og ruteplanlegging, ble delt i et infrastrukturforetak (Bane NOR) og Jernbanedirektoratet, som skal drive strategisk utvikling av togtilbudet og ha ansvar for konkurranseutsetting av persontogtrafikk.

Jernbanedirektoratet er i ferd med å utvikle såkalte effektpakker som består av en rekke tiltak, av ulik størrelse, som i sum skal gi den ønskede forbedringen. Det kan dreie seg om pakker av tiltak som inkluderer eksempelvis ny infrastruktur, trafikkavtaler, nye tog, prismekanismer og samarbeidsavtaler. NTP 2018–2029 er i større grad orientert mot effektpakker.

 

Referanser

Solli, H., Høyem, H. og Amundsen, M., 2017. Evaluering av to jernbanestrekninger. BarkåkerTønsberg og Gevingåsen tunnelen. Urbanet Analyse, UA-rapport 89/2017.

Welde, M. Bull-Berg, H. og Olsson, N., 2017. Gevingåsen tunnel og dobbeltspor BarkåkerTønsberg. En etterevaluering av to jernbaneprosjekter. NTNU, Forskningsprogrammet Concept.

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Webmaster/nettredaktør: Are Wormnes. Telefon mobil: 911 47 978. Epost: awo@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS