Hvor objektive er samfunnsøkonomiske beregninger?

Fra politisk hold ønskes det å legge mer vekt på samfunnsøkonomi ved prioritering mellom prosjekter i Nasjonal transportplan. Det er i utgangspunktet positivt å forsøke å få mest mulig samfunnsnytte for de pengene som investeres i samferdselssektoren.

For at denne måten å prioritere på faktisk skal ha den ønskede effekten, er vi likevel avhengig av at de samfunnsøkonomiske modellene gir et tilstrekkelig godt bilde av fordeler og ulemper med prosjektene. Dette er en forutsetning for at prosjektene skal kunne sammenliknes på en «rettferdig» måte.

Denne artikkelen omhandler de prissatte virkningene innen samfunnsøkonomien, fordi disse veier tyngst i vurderingene. (Erfaringsmessig brukes ikke-prissatte virkninger i beste fall til å velge konsepter innenfor et prosjekt, sjelden til å avgjøre om noe skal bygges, og omtrent aldri til å velge mellom prosjekter.) 

Objektivitet?

Siden disse samfunnsøkonomiske beregningene er kvantitative og utarbeidet av fagfolk, blir de ofte oppfattet som objektive.

Men hvor objektive de samfunnsøkonomiske beregningene er, bestemmes av hvilke forutsetninger som er gjort, hvilke faktorer som inngår, og hvordan faktorene verdsettes og vektes.

Spesielt når man skal sammenlikne prosjekter for vidt forskjellige transportmåter som f.eks. veg og jernbane, vil metodevalgene kunne gjøre store utslag på prioriteringene.

Her vil jeg peke på en del momenter som dels gir vegprosjekter for høy lønnsomhet, dels favoriserer veg i forhold til jernbane:

Trafikkvekst og tidsverdier

Økt biltrafikk er nesten en uvegerlig følge av vegutbygginger, pga. kortere kjøretid, bedre vegstandard og/eller høyere kapasitet. Og denne økte trafikken bidrar til økt lønnsomhet, selv om vi har et politisk mål om at vegtrafikken ikke skal øke i de større byområdene.

Med tanke på klima burde vi ha et klart mål om å redusere biltrafikken, enten den er fossil eller elektrisk drevet.

Tidsgevinst ved spart reisetid gis høy verdi pr. tidsenhet. Men tidsverdien av et tapt liv, et langt sykehusopphold eller et liv med redusert kvalitet pga. trafikkskade gis mye lavere verdi pr. tidsenhet. (Se Rune Elvik: Bedre å være død enn å sitte i bilkø? samferdsel.toi.no)

Jernbanens store sikkerhetsfortrinn får dermed liten verdi i samfunnsøkonomien.

Utslipp og CO2-priser

I nytte-kostnadsanalyser av vegprosjekter verdsetter Norge redusert reisetid høyere og klimagassutslipp lavere enn Sverige og Finland. 

Det betyr at prosjekter som reduserer reisetiden, men har begrenset effekt på klimagassutslipp, fremstår som mer attraktive i Norge enn i Sverige og Finland. (Thor-Erik Sandberg Hanssen og Gisle Solvoll: Effektivitet viktigere enn klimaet, samferdsel.toi.no)

CO2-prisen i Norge virker for lav, sett i forhold til klimakrisens enorme og langvarige skadepotensial. Er det i det hele tatt mulig å regne på denne skadevirkningen innenfor vanlig samfunnsøkonomisk metode og tidshorisont?

Norges CO2-reduksjon forutsetter import av stadig flere elektriske kjøretøyer (inkl. batterier), med høyere CO2-utslipp fra produksjonen enn for fossilbiler.

Produsentlandene skal også redusere sine CO2-utslipp. Er det sannsynlig at de da kan produsere stadig flere elbiler for eksport? Også av denne grunn bør Norge tilstrebe å redusere bilantallet i forbindelse med overgang fra fossile biler til elbiler, og elbilstøtten bør vris mot mindre ressurskrevende biler.

Hvordan ville prosjekter og samfunnsøkonomiske beregninger sett ut i et scenario der transportsektoren i Norge måtte ta sin del av CO2-reduksjonen for å nå 1,5-gradersmålet, inkl. risikoen ved at produksjonskapasitet for elbiler kan være en begrensning på hvor raskt bilparken kan bli utslippsfri?

Energi og elektrisitet

Når energikostnadene er så lave som i Norge i dag, slår jernbanens energieffektivitet lite ut i lønnsomhetsberegninger. 

Når så stor del av samfunnet skal elektrifiseres at verden trenger veldig mye mer elektrisitet, burde den samfunnsøkonomiske kostnaden ved energibruk settes mye høyere. 

Da må vi også regne med de klima- og miljømessige virkningene av å framskaffe mer elektrisitet, f.eks. i form av nedbygging av natur – herunder myr – med tilhørende klimagassutslipp. Slike indirekte virkninger er i liten grad tatt med i samfunnsøkonomiske regnestykker. 

Naturvernforbundet peker i sin rapport Fossilfritt Norge (okt. 2019) på at veitrafikken ikke kan øke sitt energibehov hvis vi både skal unngå omfattende utbygging av nye kraftverk i verdifull norsk natur og samtidig ta vår rettferdige andel av kutt i klimagassutslipp. Det er riktigere å bruke elektrisitet til å fase ut fossil energi i alle sektorer framfor å understøtte økning i veitrafikken.

Elektrifisering av nye jernbanestrekninger regnes som en investeringskostnad for jernbane, mens elektrifisering av vegsektoren dekkes gjennom subsidier av elbiler.

Jernbanen bruker elektrisitet fra strømnettet direkte, uten omveien om batterier. Denne miljøfordelen framfor elektrisk vegtrafikk blir ikke verdsatt, bl.a. fordi CO2-utslipp og annet ressursforbruk knyttet til batteriproduksjon ikke tas med i analysene. 

Dette er enda en grunn til at trafikk bør flyttes over fra vei til tog i de markedene hvor tog er egnet som løsning.

Verdien av areal

Beregningene har ingen verdsetting (i kroner) av tap av areal utover kjøpskostnad, og dermed gis liten verdi til jernbanens arealeffektivitet.

Jernbanes arealeffektivitet bidrar til mer kompakte tettsteder med færre og kortere motoriserte reiser, mens motorveger bidrar til byspredning («sprawl») med tilhørende flere og lengre motoriserte reiser i all framtid (slik man typisk ser i nord-amerikanske byområder). Da blir det senere vanskeligere og dyrere å innføre et godt kollektivtilbud.

Nytten ved jernbanens «strukturerende effekt» er undervurdert. Kostnaden ved bilers arealbruk er undervurdert: Har noen prøvd å verdsette nytten av en by med færre biler?

«Skinnefaktor»

Internasjonalt er det mange eksempler på økt passasjerantall når skinnegående transport erstatter buss – selv om frekvens og reisetid er omtrent like. Årsakene sammenfattes ofte i ordet «skinnefaktor». 

Mange av disse positive effekter ved sporbundet trafikk neglisjeres i samfunnsøkonomien, slik som:

•    Skinnegående tilbud er stabilt over tid, mens bussruter raskt kan bli nedlagt
•    Ikke behov for sikkerhetsbelte (påbudt på region- og fjernbuss)
•    Større bevegelsesfrihet ombord
•    Bredere seter (fordi tog er bredere enn busser)
•    Anonymitet og flere alternative setevalg pga. kjøretøystørrelse
•    Kontroll og tilgang på bagasje
•    Større sannsynlighet for toalett/stellebord ombord
•    Mykere akselerasjon/retardasjon

Noen andre forhold

Universell utforming av stasjoner og tog representerer en betydelig kostnad for jernbanesektoren uten at det medtas noen positiv effekt av dette i samfunnsøkonomien. 

Kostnaden for universell utforming av vegtransporten ligger ikke på samferdselsbudsjettet, men på kommunenes og NAVs budsjett, gjennom støtte til kjøretøy og utstyr.

Spredning av mikroplast i natur og landskap som følge av bildekk, er identifisert som et økende miljø- og matproblem. I samfunnsøkonomiske analyser bør det tas hensyn til dette.

Til slutt en bemerkning om kalkulasjonsrenten: 

Konjunkturfølsomme prosjekter (f.eks. i veisektoren) bør ha en høyere kalkulasjonsrente enn mindre konjunkturfølsomme prosjekter (f.eks. baneinfrastruktur).

Samme rente for vei, jernbane og luftfart skal være begrunnet med praktiske hensyn. Dette kan synes som et svakt argument. (Frode Hammer: Hva koster ett minutt? samferdsel.toi.no)

Konklusjon

Samfunnsøkonomiske analyser kan være gode verktøy, og intensjonen ved å bruke dem til å ta beslutninger er god. 

Men inntil ovennevnte faktorer er hensyntatt, egner de seg dårlig til å rangere prosjekter med ulike klima- og miljøkonsekvenser, og spesielt dårlig til å sammenlikne prosjekter av vidt forskjellig type, slik som veg og jernbane.

Samfunnsøkonomiske beregninger (av de prissatte virkningene) legger til rette for fortsatt vekst i vegbygging og biltrafikk på bekostning av miljøet og på bekostning av jernbaneprosjekter med større nytte.

Vi må ha en samferdselspolitikk som er i tråd med det grønne skiftet, og det får vi ikke når mange av beslutningene baserer seg på analysemetoder med denne typen mangler.