AV GUNNAR LINDBERG
Direktør, Transportøkonomisk institutt (TØI)
Illustrasjonsfoto: Hans Hekneby Reinertsen.

Det er paradoksalt at finansiering av infra­struktur ble et viktig tema i valgdebatten i et av verdens rikeste land – Norge. Penger er ikke problemet. Det dreier seg egentlig om prioriteringer. Prioritering av hvordan infrastruktur skal utnyttes og prioritering av infrastrukturbygging.

Prisen har som i alle deler av økonomien to roller; dels gir den et signal til forbrukerne om ressursene som går med som følge av forbru­ket, og dels gir den inntekter til finansiering av virksomheten.

Økonomer har i teorien lenge vært overens om hvordan vi bør prissette infrastrukturen for å oppnå en effektiv utnyttelse av den. I korthet forteller teorien oss at trafikantene skal betale for kostnader knyttet til slitasje, støy, luftforu­rensning, ulykker, klimaeffekter og trengsel/ knapphet.

I løpet av de siste 20 årene har det innen transportpolicy funnet sted en revolusjon der disse prinsippene har flyttet seg fra teoretiske diskusjoner til faktisk implementering. Dagens europeiske lovverk for beskatning av lastebi­ler inkluderer prissetting av støy og luftforurensning. Vi har sett fungerende køpri­sing introdusert i London og Stockholm, og det finnes en til­svarende utvikling for prissetting av jernbanens infrastruktur.

Da de norske bomringene ble introdu­sert på slutten av 1980-tallet, ble de av mange transportøkonomer sett som et progressivt steg i retning av en bedre prissetting, selv om motivet var finansiering. Når jeg i dag kjører bil i Norge, vet jeg at jeg skal betale, men hva jeg skal gjøre for å unngå å betale, forstår jeg ikke. Kort sagt – den styrende effekten må være liten.

En rask gjennomgang av 66 norske veier med bompenger bekrefter dette. Bare én har tidsdifferensiering. Her finnes det et stort utviklingspotensial for å effektivisere transportsystemet. Det gjelder både vei- og jernbanetrafik­ken. I fravær av differensi­erte priser kommer vi til å ha for høy etterspørsel, med køer og økonomiske tap som resultat. Vi kom­mer til å drive fram for store investeringer i kapasitetsøk­ninger som dessuten raskt vil bli fylt med ny trafikk.

Men infrastrukturens grunnleggende karak­teristika med kraftige stordriftsfordeler, gjør at differensiert prissetting tross alt ikke alltid strekker til for å finansiere ekspansjonen av transportsystemet. Dette er et ekstra stort pro­blem i et land med lave trafikkvolumer og høye investeringskostnader som Norge. En pris som skaper effektiv utnyttelse kommer ikke til å kunne finansiere utbyggingen (om man tenker seg at miljø-, støyavgifter etc. ikke skal anven­des for ekspansjon av transportsystemet).

I prinsippet finnes det bare to finansi­eringskilder for infrastruktur: Vi betaler som trafikant, eller vi betaler som generell skattebetaler.

Men vi kan hente penger fra disse kildene på ulike måter, og måten vi velger påvirker prioriteringsprosessen og risikospredningen. En diskusjon om finansiering av infrastruktur dreier seg altså om noe mer enn bare penger.

Den tradisjonelle måten å la trafikantene betale på er å avkreve dem en variabel pris per kilometer gjennom drivstoffavgiftene og en fast pris gjennom årsavgiften og engangsav­giftene. Det er et billig system. Finansiering er samtidig endel av det generelle skattesystemet, og prioriteringen mellom sektorer og av de enkelte investeringer skjer gjennom den poli­tiske budsjettbehandlingen.

OPS er et annet system og ble diskutert av Lasse Fridstrøm i forrige utgave av Samferdsel. OPS er en måte å allokere risikoer på til den part som best kan bære dem og samtidig et middel til å generere innovasjoner i gjennomfø­ringsfasen. Det kan gi en mer effektiv gjennom­føring av prosjekter, men det dreier seg ikke om nye penger.

Veifond eller infrastrukturfond har blitt løf­tet fram som et alternativ. Veifond finnes fra gammelt av i USA, der det føderale veisystemet finansieres via et fond som har sine inntekter fra endel av drivstoffavgiftene. Sveits har en løsning der endel av drivstoffavgiftene, laste­bilavgiftene og en promille av momsen går til ulike infrastrukturfond for investeringer i både jernbane og vei. Av lastebilavgiftene er 2/3 øre­merket for jernbaneinvesteringer, og 1/3 går till regionene. Et fond kan gi større finansiell fleksibilitet og ta opp lån for å gjen­nomføre større prosjekter. Men et fond er heller ingen gratis gullgruve og er avhengig av stadige inn­tekter, fra trafikanter eller skattebetalere. Med fallende drivstoff-forbruk har det amerikanske fondet havnet i økonomiske vanskelig­heter, og også det sveitsiske fondet viser bekymring over sine inntekter.

Derimot kan et fond designes slik at prioriteringer av investeringer endres og at det låser inn pengene til fordel for en viss sektor av økonomien. Verdensbanken anbefalte tidligere fondsløsninger for mange utviklings­land for å minske påvirkningen fra kortsiktige, politiske beslutninger som kunne sette vedli­keholdet av investeringene i fare. Det kan være en spennende løsning å tenke seg et overordnet strategisk politisk mål for et fond som deretter har en større frihet til å prioritere blant under­liggende mål. Men det er ikke snakk om nye penger, og det representerer en stor utfordring for den nåværende politiske prioriteringspro­sessen. Det kan kanskje finnes grunner til det, slike som ble diskutert i Samferdsel nr. 5, juni 2013, angående infrastrukturinvesteringers samfunnsøkonomiske lønnsomhet.

Distansebaserte avgifter – eller nettverks­overgripende betalingsordninger – for tunge kjøretøyer har i Europa blitt utviklet i Sveits (2001), Østerrike (2004), Tyskland (2005), Tsjekkia (2007), Slovakia (2010) og Polen (2011). Bildet som framkommer på et kart viser en tydelig ekspansjon fra det sentrale Europas transittland til flere og flere tilgren­sende land.

Den tekniske utviklingen har naturligvis nørt opp under denne policyutviklingen – ved at mer differensierte priser basert på GPS, videoovervåkning eller radio har falt til mer akseptable kostnadsnivåer (sammenlignet med det svenske systemet på 1990-tallet). Men fortsatt er systemene for dyre i lite trafik­kerte land i forhold til den samfunnsnytten de utfører.

Det finnes moderne systemer også for pris­setting av personbiler. I takt med økt driv­stoffeffektivisering og nye drivstoffer kommer drivstoffbeskatningen til å miste sin rolle som styrende instrument og inntektskilde, og det er da nærliggende å tenke seg innføring av distan­sebaserte personbilavgifter.

De norske bompengene har i dag en liten grad av differensiering eller positiv sty­rende effekt på trafikken. Mye taler for at de har motsatt virkning, slik at prisene blir for høye på enkelte veistrekninger og for lave på deler av det øvrige veinettet, ikke minst i rushtiden. Systemet er også en dyr måte å finansiere infra­struktur på. Bompengesys­temet kan også påvirke investeringsprioriterin­gene i de tilfeller der de krever statlig medfi­nansiering. Bompenge­finansiering forutsetter lav prisfølsomhet, hvilket vi finner der intet alternativ finnes for trafikantene, over fjor­der og under fjell. Muligens er det slik at systemet driver fram spektakulære prosjekter på bekostning av en gradvis utbygging av trans­portsystemet basert på behov for mer kapasitet og bedre kvalitet.

En generell, distansebasert avgift basert på de transportøkonomiske prinsippene, og innført på for eksempel hovedveinettet, ville antagelig gi en mer effektiv utnyttelse av vei­nettet enn hva bompengene gjør, og dessuten ha et potensial for større inntekter. En slik avgift måtte inkludere miljøavgifter og køpri­sing. Og den ville ha framtiden for seg i tilfelle drivstoffavgiftene forsvinner som grunnlag for prissettingen.

Endelig kan denne formen for priser anven­des for å indikere hvor investeringer i kapasitesøkninger er mest aktuelle. Systemet påvirker prioriteringer av hvordan infrastruktu­ren utnyttes og hvordan den bygges ut. Se her, et spennende tema for framtidig forskning ...

Referanser
Ecoplan (2010), Die Finanzierung von Schienen- und Strassenverkehrsinfrastrukturen auf Bundesebene. 1. september 2010. Bern.

Rasmussen, I., T. Ekhaugen, T. Homleid, S. Strøm (2012), Finansiering, effektivitet og styring, Rapport 2012/19. Vista analyse AS.