Norsk underprising av CO2?

I artikkelen Effektivitet viktigere enn klimaet (Samferdsel, publisert 22. januar) diskuterer Thor-Erik Sandberg Hanssen og Gisle Solvoll forskjellen på verdsetting av CO2 i norske og svenske samfunnsøkonomiske analyser av veiprosjekter. Dette var også utgangspunktet for en sak i NRK 4. mars.

Men hvor stor er egentlig forskjellen, og er dette et problem?

Det har skjedd flere endringer i CO2-verdsettingen både i Norge og Sverige de siste årene. Så vidt vi kan se ut i fra tidsskriftartikkelen som innlegget til Hanssen og Solvoll er basert på, har de brukt en CO2-pris for Norge i 2017 på 265 kroner per tonn. Dette er betydelig lavere enn prisen på 1500 kroner per tonn i 2020 som blir brukt i kommende NTP.

Dette er en naturlig konsekvens av at endringene har skjedd parallelt med arbeidet med Hanssens og Solvolls tidsskriftartikkel, men de kunne med fordel ha opplyst om dette i innlegget.

Forspranget krymper

Forholdet mellom den norske og den svenske prisen har imidlertid ikke endret seg så mye, ettersom også svenskene har økt sin pris, til 7000 SEK per tonn (Trafikverket, 2020).

I NRKs sak er det de nye prisene som blir sammenliknet, men også her mangler det et viktig moment:

Den norske prisen øker nemlig med 4 prosent i året fra 2020, det samme som kalkulasjonsrenta som er fastsatt i veilederen for samfunnsøkonomiske analyser. (Dette sammenfaller med Hotellings regel, som er en viktig rettesnor i ressursøkonomi). Det betyr at utslipp senere i levetida til det aktuelle prosjektet får en betydelig høyere pris. Svenskene pris ligger derimot fast på 7000 SEK.

Norges karbonpris vil ta igjen svenskenes på 2050-tallet. Svenskene legger med andre ord mye mer vekt på utslippene som kommer tidlig i levetiden på prosjektene de utreder, mens i Norge legger de mer vekt på utslippene som kommer senere. Men det er ikke tvil om at i det store og hele så gjenspeiler svenskenes veileder tøffere ambisjoner for utslippskutt.

Dette er bare én av flere forskjeller mellom de nordiske landene når det gjelder verdsetting av CO2-utslipp og andre miljøeffekter av transport. En kartlegging av disse forskjellene inngår i en kommende rapport for Nordisk ministerråd (Thune-Larsen mfl. 2021)

Utslippsmålene er nasjonale

Er forskjellen et problem? 

Det er nok riktig som Hanssen og Solvoll skriver at skulle et samferdselsprosjekt strekke seg over landegrensene, så kunne dette være en kilde til forvirring. Vi mener likevel at de mister det store bildet litt av syne. 

Vi tar det punktvis:

• Ja, det ville vært naturlig, og på mange måter ønskelig, om alle land hadde samme CO2-pris i sine analyser. Ett tonn CO2 bidrar til like mye global oppvarming uavhengig av hvor det slippes ut, dvs. skadekostnaden er den samme over hele verden.
• Det er stor usikkerhet (og etiske vurderinger) i hvordan man skal verdsette skadekostnaden av et tonn CO2, så de fleste land i verden har heller satt seg mål for utslippskutt. Parisavtalen er et overordnet mål, men den står på skuldrene til de ulike nasjonale målene.
• Hvis ulike land har ulike ambisjoner for hvor mye som skal kuttes og til hvilken tid, så er det helt legitimt at landene bruker ulike CO2-priser i sine samfunnsøkonomiske analyser, med høyere priser hos de mer ambisiøse landene. Vi vil til og med argumentere for at det er et viktig skritt fra «cheap talk» til reell inkorporering av utslippskutt inn i prioriteringene. Samfunnsøkonomiske analyser skal gjenspeile hvor mye samfunnet som helhet verdsetter effektene av et prosjekt, og ulike samfunn verdsetter ting ulikt.
• De fleste samferdselsprosjekter går ikke over landegrenser, så en eventuell forvirring innad i våre respektive lands transportetater vil nok inntreffe sjeldent. Og der hvor det vil være analysesamarbeid over landegrensene, så vil nok flinke analytikere i begge land vil finne brukbare løsninger.
• Og sist, men ikke minst, den store elefanten i rommet er i hvilken grad beslutningstagerne faktisk legger vekt på samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Elefanten i rommet

I Norge er det historisk sett lite sammenfall mellom den samfunnsøkonomiske lønnsomheten og sannsynligheten for at prosjektet blir valgt. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i NTP 2014–2023 er omtrent så negativ som den ville vært om porteføljen hadde vært valgt vilkårlig utfra alle utredede prosjekter (Odeck mfl. 2015).

Her har svenskene tradisjonelt i større grad valgt prosjekter utfra samfunnsøkonomisk lønnsomhet, selv om svenskenes siste transportplan for 2018–2029 også var samfunnsøkonomisk ulønnsom. På norsk side var samlet netto nytte for de nye prosjektene med planlagt oppstart i NTP 2018–2029 beregnet til om lag minus 179 milliarder kroner (Welde & Nyhus, 2019).

De norske nasjonale transportplanene bidrar til et netto samfunnsøkonomisk tap (investerings- og driftskostnader overstiger samfunnets gevinster) samtidig som de har bidratt til netto økning av CO2-utslipp. Noen prosjekter reduserer utslippene, men det er en overvekt av prosjekter som øker utslippene, både fra byggeperioden og fra økt trafikk. 

Oppsummert:

Verken samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller klimagassutslipp ser ut til å ha vært tillagt noe særlig vekt tidligere. Det blir interessant å se om dette blir vektlagt mer i kommende NTP. Hvor gode myndighetene er til å investere skattebetalernes penger er et spørsmål som fortjener større offentlig oppmerksomhet.

Referanser:

Odeck, J., Welde, M., Børjesson, M. & Eliasson, J. (2015). Brukes samfunnsøkonomiske analyser i prioritering av vegprosjekter? En sammenlikning av Norge og Sverige. Samfunnsøkonomen 2015:3. Sider 47–68. Samfunnsøkonomen-nr-3-2015.pdf (samfunnsokonomene.no)

Hanssen, T-E. S., Solvoll, G. (2021). Norske vegprosjekt-analyser: Effektivitet viktigere enn klimaet. Samferdsel. 22.01.2021

Trafikverket (2020): Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 7.0 Kapitel 12 Samhällsekonomisk kostnad för klimateffekter

Welde, M., & Nyhus, O. H. (2019). Samfunnsøkonomisk lønnsomhet i norske og svenske transportplaner-En sammenlikning av Nasjonal transportplan 2018–2029 og Nationell plan för transportsystemet 2018-2029. Concept arbeidsrapport 2019-1.

Thune-Larsen, H, Hammes, J.J., Jensen, C.J. and Ukkonen, A. (2021): Climate and environmental effects in cost benefit analysis in transport in the Nordic countries. (forthcoming)