OECD: Ros og ris til norsk transportpolitikk

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) er en internasjonal organisasjon av industriland som ble opprettet i 1948 for å gjennomføre Marshallhjelpen. OECD består av 35 land som kjennetegnes ved velutviklet markedsøkonomi og demokrati samt et relativt høyt inntektsnivå. 

Formålet for organisasjonen er stimulere økonomisk utvikling og verdenshandel. Årlig utgir de landstudier av hvert medlemsland, og fra tid til annen gjennomfører de egne studier av spesifikke sektorer hvor de gir råd om hvordan politikken bør utformes for å fremme utvikling og effektivitet.

I den siste landstudien (OECD, 2018) fikk Norge kanskje uventet skryt. Mens OECD tidligere har pekt på at den offentlige pengebruken har vært høy, og at man burde redusere skatter, avgifter og offentlige velferdsordninger, fikk regjeringen denne gangen ros for sine disposisjoner.

De pekte på at til tross for lave oljepriser så fortsetter økonomien å prestere godt, noe som er et vitnesbyrd om politikk som isolerer landet fra volatile petroleumsmarkeder. Regjeringen fikk også skryt for at de har kuttet handlingsregelen fra 4 til 3 prosent.

De pekte likevel på at dette vil kreve større innsats for å øke effektiviteten i offentlige investeringer. Spesielt innenfor transportsektoren, som denne gangen ble gjenstand for en egen studie, anså man at det er stort potensial for forbedringer.

Geografi og politiske hensyn påvirker investeringer

Norge er et av de landene som bruker mest på transportinvesteringer av alle OECD-land. Som Figur 1 viser så er det kun Korea, Ungarn og Slovakia som benytter en større andel av BNP på investeringer i veg, jernbane og lufthavner enn oss.

Figur 1: Samlede transportinvesteringer i OECD-land med statistikk.

Vi har relativt få kilometer veg og jernbane per innbygger, men innenfor luftfart er vi en stormakt. Vi har 13 lufthavner med utenlandsruter, tilsvarende nesten tre per million innbyggere, noe som er suverent høyeste av alle land i OECD.

OECD peker på at den norske distriktspolitikken spiller en viktig rolle også for transportpolitikken. Selv om effektiviteten i de i ulike virkemidlene nok kan diskuteres, har dette samlet sett vært en vellykket politikk.

Mens om lag 25 prosent av befolkningen i øvrige OECD-land bor i landlige områder, bor nesten halvparten av alle nordmenn på landsbygda. Dette gir imidlertid noen utfordringer i forhold til kvaliteten på transportsystemet.

OECD peker på at mens mange høytrafikkerte veger har lav standard, har man isteden valgt å investere i elegante, men dyre prosjekter, som for eksempel bruer og tunneler i områder nesten uten befolkning, og med uklar samfunnsøkonomisk begrunnelse.

Roser NTP-prosessen

I Nasjonal transportplan (NTP) legger regjeringen frem sine mål for transportpolitikken de neste 12 årene. Basert på høring av ulike interessenter og grundige utredninger, blir behov, mål og regjeringens forslag til prosjekter og tiltak presentert for Stortinget.

I Norge kan vi ta NTP for gitt, men intermodale strategiske transportplaner er ikke vanlige i andre land. Her skiller vi oss ut på en positiv måte. OECD anser at NTP-prosessen har mange beundringsverdige egenskaper.

De viser til at prosessen innebærer betydelig tidligfaseinvolvering av ulike deler av forvaltningen, brukere og andre interessenter. Dette muliggjør endringer i en tidlig fase som det ellers vil være kostbart å gjøre noe med.

Videre sikrer ordningen med ekstern kvalitetssikring at beslutninger blir fattet på et kunnskapsbasert grunnlag. OECD anser også at de norske kravene til samfunnsøkonomiske analyser er omfattende og grundige. Norske planprosesser og beregningsverktøy er i tråd med det som regnes som internasjonal beste-praksis. Likevel er ikke resultatene så imponerende.

Flere utfordringer

Til tross for at forutsetningene i form av en strukturert og transparent planprosess burde være gode, mener OECD at norsk transportpolitikk er preget av flere eksempler på ineffektiv ressursbruk.

De mener at dette skyldes at prosjekter blir drevet frem av lokale interessegrupper som lykkes med å få gjennomført prosjekter som kun gir begrenset lokal nytte. Dette fører til:

• Underestimering av kostnader: I de første fasene av prosjektutviklingen er kostnadsanslagene nesten uten unntak urealistisk lave.

• Prosjekter med svak eller negativ netto nytte: Samfunnsøkonomiske lønnsomhetskriterier har liten eller ingen innflytelse på hvilke prosjekter som velges. Selv transportetatenes egne planforslag inneholder ikke flere lønnsomme prosjekter enn det som ville ha vært tilfelle om man valgte prosjekter ved hjelp av loddtrekning.

• Kostnadsøkning gjennom planprosessen: Kostnadsanslag øker til dels betydelig også etter at NTP er presentert. Ekstern kvalitetssikring i en tidlig fase (KS1) har ikke redusert dette problemet. OECD mener dette skyldes omfangsøkninger gjennom planprosessen og bruk av unødig dyre løsninger. Paradoksalt nok kan dette bidra til å ytterligere svekke den samfunnsøkonomiske begrunnelsen for mange av prosjektene prioritert i NTP.

Selv om mye burde ligge til rette for samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk, er det endelige resultatet mindre godt. OECD viser til at til tross for at det er mange samfunnsøkonomisk lønnsomme vegprosjekter å velge blant, har ikke disse større sjans for å bli realisert enn ulønnsomme prosjekter. Her skiller vi oss ut internasjonalt.

Anbefaler endringer

Norsk transportpolitikk har mange positive sider og er på mange måter i tråd med OECDs anbefalinger for strategisk transportplanlegging (OECD, 2017). OECD peker likevel på at utfordringene beskrevet over tilsier at der er behov for endringer.

• Større statlig styring: De fleste land legger vekt på en nedenfra-og-opp-prosess i transportpolitikken, men i Norge kan dette ha gått for langt. OECD anbefaler derfor mer statlig styring, både siden dette kan redusere kostnadskrevende omfangsendringer i planprosessen, men ikke minst siden dette også kan bringe målene for ulike sektorer bedre i samsvar med hverandre.

• Styrk kravene til samfunnsøkonomisk lønnsomhet: Norge har sterke fagmiljøer og gode verktøy og retningslinjer for samfunnsøkonomiske analyser, men vi legger ikke vekt på resultatene. OECD går inn for at vi vurderer en grense for hvor lønnsomme prosjekter må være eller hvor ulønnsomme prosjekter kan være for at de skal kunne gjennomføres. Nytte-kostnadsanalyser av prosjekter må oppdateres og ikke bare gjennomføres i forbindelse med NTP. De peker også på at selv om selve planprosessen er imponerende transparent så er det vanskelig å forstå hvorfor enkeltprosjekt har blitt prioritert. OECD anbefaler derfor at hvert prosjekt gis en spesiell begrunnelse – spesielt hvis netto nytte er svak eller negativ.

• Utvid omfanget av etterevalueringer: Statens vegvesen gjennomfører årlige etterprøvinger av samfunnsøkonomiske analyser av et utvalg prosjekter. Dette er verdifullt for å øke kvaliteten på de analysene som gjøres, men OECD peker på at etterevalueringer ikke bare må inkludere kvantifiserbare effekter. Det er behov for brede evalueringer som også fanger opp sosiale og miljømessige virkninger og ikke minst så er det nødvendig at etterevalueringene brukes aktivt i forbedringer av planer og prosesser for nye prosjekter. OECD viser spesielt til evalueringene som gjøres i regi av forskningsprogrammet Concept på NTNU, men mener at man også kan vurdere et eget uavhengig organ for evaluering og policy-analyse. 

Norge benytter en betydelig andel av våre tilgjengelige ressurser i bedre transportinfrastruktur, og selv om investeringene har økt kraftig de siste årene, vil det bli nødvendig med sterkere prioritering i fremtiden. Transportinvesteringer kan gi mange positive virkninger, men det krever gode prosesser for hvordan prosjekter utredes og prioriteres. Norsk transportpolitikk har mange positive sider, men også noen klare svakheter. Hvis OECD sine anbefalinger gjennomføres i praksis, kan dette gi store gevinster.

Referanser

OECD/ITF, 2017. Strategic Infrastructure Planning: International Best Practice. OECD Publishing, Paris.

OECD, 2018. OECD Economic Surveys: Norway 2018. OECD Publishing, Paris.