Hvordan verdsette luftforurensing fra transport?

Lokal luftforurensing fra transportaktiviteter knyttes til utslipp av miljø- og helseskadelige stoffer fra kjøretøy.

Transportaktivtetene forurenser gjennom eksosutslipp, og for vegtrafikk oppstår forurensing også fra slitasje på dekk og bremser og oppvirvling av vegstøv.

Alle vet at å puste inn forurenset luft er dårlig for helsa. Men dersom man skal kunne gjøre fornuftige og konsekvente prioriteringer i transportpolitikken, er det en fordel å vite hvor dårlig det er, og hvordan denne belastningen skal verdsettes.

Og slike prioriteringer er viktige. Derfor er det ønskelig å gi et innblikk i denne verdsettingen for et bredere publikum enn de som leser forskningsrapporten Eksterne kostnader ved transport i Norge (TØI-rapport 1704/2019).

Metodikken, gjerne kalt effektkjedetilnærmingen (SFT, 2005), baserer seg på en logisk årsaksvirkningskjede fra første trinn, som beskriver den forurensende økonomiske aktiviteten, til siste trinn med verdsatte helse- og miljøeffekter. En skisse av effektkjeden er gitt i Figur 1.

Figur 1: Skisse av effektkjedetilnærmingen. Kilde: SFT (2005)

Vi får ikke gjennomgått alle trinnene i effektkjeden i denne artikkelen, så jeg vil rette mest oppmerksomhet mot trinn 4 og 5. Det er her vi går inn på helseutfall og verdsetting av disse. Forståelsen av disse prinsippene er nemlig nyttig for å forstå tallene. Av plassbegrensning fokuserer vi også kun på forurensing av PM₁₀ og NO₂.

Trinn 4 – Dose-responsfunksjoner

Vi benytter oss av dose-responsfunksjoner som er anbefalt av Verdens helseorganisasjon (WHO, 2013). Der hvor WHO (2013) ikke oppgir dose-responsfunksjoner, men det var gjort beregninger i LEVE-prosjektet (Rosendahl, 2000), benytter vi oss av de samme dose-responsfunksjonene som i sistnevnte.

Figur 2: Øverst: Rapport med anbefalte dose-responsfunksjoner fra WHO (2013). Underst: Tabell med dose-responsfunksjoner fra Rosendahl (2000).

De underliggende beregningene for marginale eksterne kostnader baserer seg på at en økning i årsmiddelkonsentrasjon øker den relative risikoen for ulike helseutfall i befolkningen. Man får med andre ord X % endring i risiko for et gitt helseutfall for hvert mikrogram økning i konsentrasjon.

Når det er endring i relativ risiko som danner grunnlag for endring i marginale kostnader, trenger man å kjenne den underliggende basisrisikoen for de ulike helseutfallene i befolkningen. Blant annet trenger beregningene et estimat på den underliggende dødelighetsraten for hjerte- og karsykdommer i befolkningen, andel uføre i befolkningen med KOLS o.l.

Av pedagogiske grunner gjennomgår vi forventet endring i helseutfall dersom konsentrasjonen av lokal forurensing øker med ett mikrogram/m³ for 1000 personer. Det forutsettes at disse 1000 personene som utsettes for en marginal økning i årsmiddelkonsentrasjon deler samme karakteristika som Norges befolkning med tanke på basisrisikoer, aldersfordeling, sykefravær etc.

Det er mye usikkerhet i disse estimatene (som i underlagskildene gjenspeiles med store usikkerhetsspenn), og de bør oppdateres etter hvert som det samles inn sikrere informasjon.

Dersom 1000 personer utsettes for en økning i årsmiddelkonsentrasjon på ett mikrogram/m³ PM_10, forventer vi følgende:

Dersom 1000 personer utsettes for en økning i årsmiddelkonsentrasjon på ett mikrogram/m³ NO_2, forventer vi følgende:

Trinn 5 – Verdsetting av endring i responsene

For å beregne skadekostnader fra utslipp, er virkninger av typen markedsbaserte kostnader, helseutfall og andre velferdskostnader blitt verdsatt. Fra forrige avsnitts gjennomgang av forventet endring i helseutfall dersom konsentrasjonen av lokal forurensing øker med ett mikrogram/m³ for 1000 personer, vil vi her gjennomgå verdsettingen av disse virkningene.

Beregningene er nesten identiske med de som har dannet grunnlag for verdsettingene fram til nå (Rosendahl, 2000), men har fått oppdaterte risikofaktorer, befolkninger, befolkningssammensetninger, verdsettinger av helseeffekter, liggedøgn og tapte arbeidsdager.

På ett område skiller vi oss fra tidligere beregninger. Der hvor det tidligere har vært ulik praksis på verdsetting av dødsfall med Verdien av et Statistisk Liv (Value of Statistical Life – VSL) eller det avledede Verdien av et Statistisk Leveår (Value of Life Year – VOLY), har vi konsekvent brukt VOLY-er.

Det er verdt å kommentere avveiningen mellom å bruke VSL eller VOLY-er. Vi anerkjenner motforestillingene mot å bruke VOLY-er istedenfor VSL for nyttekostnadsanalyser (NKA), f.eks. at bruk av VOLY-er gir en implisitt høyere verdsetting av dødsfall hos unge mennesker enn eldre mennesker, noe som ikke er etisk problemfritt. En fin diskusjon om bruken av VOLY-er opp mot bruken av VSL finnes i rapporten til Hagen-utvalget (NOU 2012:16, 2012).

Vi mener likevel at fordelen ved bruken av VOLY-er utveier ulempene. Vi legger vekt på NKA som verktøy for på konsistent vis å balansere samfunnsnytte opp mot samfunnskostnader. I transportsektoren innebærer det balansering av ulykkeskostnader opp mot forurensingskostnader opp mot tidskostnader opp mot investeringskostnader.

Bruk av VOLY-er for forurensingskostnader gir konsistens opp mot ulykkeskostnader, da forventede tapte leveår er vesentlig høyere for ulykker. Bruk av VOLY-er gir også mer konsistens med samfunnsøkonomiske analyser gjennomført i helsesektoren, som vil øke sammenlignbarheten mellom analyser.

Dersom 1000 personer utsettes for en økning i årsmiddelkonsentrasjon på ett mikrogram/m³ PM_10, forventer vi følgende endring i kostnader:

Dersom 1000 personer utsettes for en økning i årsmiddelkonsentrasjon på ett mikrogram/m³ NO_2, forventer vi følgende endring i kostnader:

Marginale skadekostnader av utslipp fordelt på områdetyper

Når vi beregner de forventede fysiske effektene av en marginal økning i årsmiddelkonsentrasjon og verdsettingen av disse effektene sammen med forventet økning i årsmiddelkonsentrasjon som følge av utslipp til luft for de ulike tettstedene, finner vi til slutt forventet marginal kostnad av utslipp for populasjonen på de ulike tettstedene. Vi viser både beregnede skadekostnader for både utslipp fra eksos og fra veistøv og fra et vektet snitt av disse.

Det gir oss følgende marginale skadekostnader for PM_10:

Tabell 1: Marginale skadekostnader fra PM₁₀ for ulike områdetyper

Vi gjør tilsvarende beregning for NO₂ og får følgende marginalkostnader:

Tabell 2: Marginale skadekostnader for NO₂ for ulike områdetyper

For mer spredtbygde strøk er eksponeringen til luftforurensing fra veitrafikk ansett som såpass liten at det ikke er gjort inngående analyser på det.

Norge har imidlertid forpliktet seg til Gøteborgprotokollen fra 1999, med oppdaterte utslippsforpliktelser for 2010 for utslipp av bl.a. NOX og PM_2,5. Så selv om vi ikke har beregnet noen marginal skadekostnad for utslipp i spredtbygde strøk, har praksis siden SFT (2005) vært å anbefale å anvende den marginale tiltakskostnaden for å nå utslippsmålene for NO_X i Gøteborgprotokollen.

I Ibenholt, Magnussen, Navrud, and Skjelvik (2015) anbefaler de å anvende en marginal tiltakskostnad for NO_X lik dagens avgiftsnivå for NO_X. I 2019 er den på 22.27 kr/kg^[1]. Vi støtter denne anbefalingen, både fordi det sammenfaller med anslagene fra Miljødirektoratet et al. (2014), og fordi store deler av norsk næringsliv vil tilpasse seg NO_X-avgiften med tiltak som på marginen forventes å være lik avgiftssatsen, så det vil være hensiktsmessig at analyser benytter seg av en tiltakskostnad som tilsvarer dette.

Grunnleggende miljøøkonomi tilsier at for å nå et utslippsmål på kostnadseffektivt vis bør tiltakskostnaden være lik i alle sektorer (se f.eks. Førsund & Strøm, 2000), som også fungerer som et godt prinsipp for samfunnsøkonomisk planlegging.

Noen avsluttende merknader

I denne artikkelen har vi vist noen av beregningene og forklart noen av prinsippene for/bak hvordan vi er kommet fram til oppdaterte verdier som skal brukes i samfunnsøkonomiske analyser til arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP).

Dette vil innebære analyser av omfattende prosjekter til milliarder av kroner som vil berøre millioner av mennesker, så det er viktig at analyseunderlaget er så godt som mulig. Det er også en fordel at dette arbeidet kommuniseres bredere utover de berørte fagmiljøene.

Vi vil avslutningsvis poengtere at det er en del usikkerhet knyttet til disse beregningene. Vi har kun verdsatt en håndfull utslipp og kun en håndfull helseutfall. Selv om dette burde dekke det viktigste, er ikke bildet komplett.

I rapporten legger vi stor vekt på at analysene i NTP bør ta hensyn til dette i følsomhetsanalyser. Det er viktig at konklusjonene om prosjekters samfunnsøkonomiske lønnsomhet er robust mot usikkerheten i analyseunderlaget.

Referanser

Førsund, F., & Strøm, S. (2000). Miljø-økonomi (4. utg. ed.). Oslo: Gyldendal akademisk.

Ibenholt, K., Magnussen, K., Navrud, S., & Skjelvik, J. M. (2015). Marginale eksterne kostnader ved enkelte miljøpåvirkninger. Retrieved from https://www.regjeringen.no/contentassets/ea2de2ab99474b96b9fe163e0eb7a5a5/va-rapport2015-19.pdf

Miljødirektoratet, Sjøfartsdirektoratet, Oljedirektoratet, Fiskeridirektoratet, Statens vegvesen, & NOx-fondet. (2014). Tiltaksanalyse NOx 2014 Retrieved from Oslo: http://www.miljodirektoratet.no/no/Publikasjoner/2014/Oktober-2014/Tiltaksanalyse-NOx-2014/

NOU 2012:16. (2012). Samfunnsøkonomiske analyser. Oslo: Departementenes servicesenter.

Rosendahl, K. E. (2000). Helseeffekter og samfunnsøkonomiske kostnader av luftforurensning. Luftforurensninger–effekter og verdier (LEVE). Retrieved from

Rødseth, K. L., Wangsness, P. B., Veisten, K., Elvik, R., Høye, A. K., Klæboe, R., . . . Nilsson, J.-E. (2020). Eksterne skadekostnader ved transport i Norge - Estimater av marginale skadekostnader for person- og godstransport [TØI-rapport 1704/2019]. Retrieved from https://www.toi.no/publikasjoner/eksterne-skadekostnader-ved-transport-i-norge-estimater-av-marginale-skadekostnader-for-person-og-godstransport-article35997-8.html

SFT. (2005). Marginale miljøkostnader ved luftforurensning - Skadekostnader og tiltakskostnader. Retrieved from Oslo: http://www.miljodirektoratet.no/old/klif/publikasjoner/luft/2100/ta2100.pdf

WHO. (2013). Health risks of air pollution in Europe—HRAPIE project recommendations for concentration–response functions for cost–benefit analysis of particulate matter, ozone and nitrogen dioxide. World Health Organization Report.