Regjeringen er på rett spor

Her tar man et mer helhetlig grep, der Jernbaneverket deles opp i et direktorat og et infrastrukturforetak. Videre åpner man persontransportmarkedet for konkurranse «om sporet» i 6–8 trafikkpakker, men ikke for konkurranse «på sporet».

Det ser ut til at den politiske innflytelsen blir ivaretatt ved at det nye direktoratet får strategisk styring gjennom Nasjonal transportplan (NTP). Vi kan se dette som et første skritt i retning av en norsk variant av det svenske Trafikverket (som forvalter både vei og jernbane), men for å komme dit måtte regjeringen etablere en mer helhetlig og bedre veireform.

Jernbanen har lenge vært en sterkt regulert sektor. I 1880-årenes USA protesterte bøndene mot jernbaneforetakenes monopolpriser, og det ellers så liberale USA introduserte regulering av jernbanemarkedet – foretakene fikk forbli monopolister, men prisene ble regulert. Denne typen regulering ble etterfulgt av reguleringer av luftfarten i 1930-årene. Men ytterligere 40 år senere var teknologien videre utviklet, luftfartsmarkedet hadde vokst, og nye økonomiske teorier satte spørsmålstegn ved monopol i luftfarten. Konklusjonene kan summeres i tre punkter:

• Det finnes ingen økonomiske stordriftsfordeler.
• Det er bare små etableringshindre for nye foretak.
• Andre aktører kan true med å utfordre monopolisten.

Luftfarten ble deregulert i USA i 1978, med den følge at tilbudet og antall reiser vokste, mens kostnadene falt med opptil en tredjedel.

Etter luftfartsreformen i USA ble det startet forskning omkring regulering av jernbanesektoren. Noe av det som dermed fremkom var at jernbaneforetak som var avhengige av statlig støtte var mindre effektive enn foretak med stor grad av administrativ frihet. Det finnes to veier til reformering av jernbanesektoren; horisontal separering, der man deler opp den eksisterende monopolisten i flere mindre foretak, og vertikal separering, der man skiller ansvaret for infrastrukturen fra ansvaret for togtrafikken. Man kan også velge løsninger som kombinerer de to alternativene. Sverige ble i 1988 pioner innen vertikal separering ved å dele opp jernbanesektoren i en infrastrukturforvalter (som kunne få statlig støtte) og en operatør som skulle tvinges til å fungere mer kommersielt. Denne løsningen er blitt policy i EU.

I 1996 ble denne løsningen tatt i bruk også i Norge, gjennom at NSB ble delt opp i en infrastrukturforvalter (Jernbaneverket) og et operatørselskap (NSB) som i dag har et begrenset monopol på persontransport. NSBs datterselskap, Rom Eiendom, eier godsterminaler, stasjoner og verksteder. Godstransportmarkedet ble åpnet for full konkurranse i 2007, og NSB er her den største aktøren, gjennom datterselskapet CargoNet.

Regjeringen foreslår nå nye forandringer i sektoren på to områder; endringer i forvaltningen av infrastrukturen og konkurranseutsetting av persontransportmarkedet.

Dagens Jernbaneverket deles i et jernbanedirektorat, med styrende oppgaver, og et infrastrukturforetak. Det nye jernbanedirektoratet får ansvar for blant annet strategisk planlegging. Denne forandringen er spennende ettersom den åpner for muligheten til å etablere et norsk trafikkverk av svensk type, der man slår sammen deler av Statens vegvesen med det nye jernbanedirektoratet. Et slikt trafikkverk kan tenkes å bli mer transportslagsovergripende enn det som oppnås med separate organisasjoner for vei og jernbane. Det er også mulig at en slik samlet organisasjon i større grad vil bruke samfunnsøkonomiske analyser i arbeidet med prioritering mellom vei og jernbane.

Der man ikke kan forvente noen samordningsgevinster med veisektoren, vil det være klokt å skille ut de mer jernbanespesifikke delene til en egen organisasjon. Dette ble aldri gjort i Sverige. Regjeringen skaper et statseid infrastrukturforetak som får i oppdrag å drifte og vedlikeholde samt være byggherre for infrastrukturprosjekter innen jernbanen. Til forskjell fra reformen innen veisektoren får vi her for jernbanesektoren en tydelig strategisk aktør – og en samlet aktør for infrastrukturforvaltningen.

Den andre delen av reformen handler om konkurranseutsetting av persontransportmarkedet. Etter studier av europeiske jernbaner mellom 1985 og 2005, konkluderer forskningen med at den vertikale separeringen øker effektiviteten og at effektiviteten øker mer når den kombineres med en horisontal separering, og da spesielt konkurranse om godstransportmarkedet. Effektene av liberalisering av personmarkedet gir ikke de samme tydelige effekter, men her finnes det mindre omfattende erfaringer. Noen nyere studier peker på at man må se på ulike markeder og at den vertikale separeringen er best i markeder med lite trafikk – men de poengterer at i områder med mye trafikk, blir transaksjonskostnadene så høye at det kunne være bedre å integrere trafikken med infrastrukturen i for eksempel storbyområder. Den samme studien peker på at Norge tilhører de landene der vertikal separering generelt sett er å foretrekke.

Regjeringen foreslår økt konkurranse om persontogtrafikk og lik tilgang til rullende materiell. Forslaget innebærer ikke konkurranse «på sporet», som ville bety at flere ulike selskap kunne konkurrere på samme stekning, men konkurranse «om sporet», det vil si retten til i en avtalt periode å være monopolist på en pakke, eller kall det et utvalg, jernbanestrekninger. Denne «franchiseløsningen» skiller seg altså fra konkurransen på godstransportmarkedet i Norge og fra den svenske konkurranseutsettingen, som innebærer konkurranse «på sporet». Markedet i Norge deles i 6–8 trafikkpakker som kan konkurranseutsettes med 5–10 års mellomrom.

Regjeringen legger altså opp til en forsiktig avregulering. Og det kan være klokt på et område der det ikke finnes noen sikre svar på hva som er den beste utformingen av en kon-kur-ranse-utset-ting. 

Referanser
Morrison, S., C. Winston (1995) The Evolution of the Airline Industry. Brookings Institution. Washington D.C.

US Department of Transport (2001) Enforcement Policy Regarding Unfair Exclusionary Conduct in the Air Transportation Industry. January 2001.

Cantos, P., J.M.Pastor, L.Serrano  (2010) Vertical and Horizontal Separation in the European Railway Sector and its Effects on productivity. Journal of Transport Economcs and policy. Vol 44. pp 139-160.

Mizutani, F. and S.Uranishi (2012) Does vertical separation reduce cost? An empirical analysis of the rail industry in European and East Asian OECD Countries, Journal of Regulation Economics. Vol43. pp31-59.

Oum T.H. and C.Yu (1994) Economic Efficiency of Railways and Implications for Public Policy. Journal of Transport Economics and Policy, May 1994. pp121 - 138.

Les også:

Lindberg G. Et nytt veiselskap med ulønnsomme prosjekter: Et eksperiment basert på mistillit. Samferdsel 04/2015