Lønnsomhet har betydning for valg av vegtrasé

Bruk av samfunnsøkonomisk analyse har lang tradisjon i vegsektoren, og alle vegprosjekter av en viss størrelse må gjennom en samfunnsøkonomisk analyse minst én gang i planleggingsprosessen. 

Tidligere studier viser imidlertid at resultatene fra analysen ikke har noen innvirkning på prioriteringen mellom prosjekter til Nasjonal transportplan. Dette gjelder både for hvilke prosjekter Statens vegvesen anbefaler skal gjennomføres, og hvilke prosjekter beslutningstakerne vedtar.

I en ny studie (Bukkestein og Nyhus, 2021) undersøker vi hvorvidt dette også er tilfellet for prioritering mellom alternative vegtraséer innenfor samme prosjekt. Vi tar altså for oss et annet punkt i planleggingsprosessen enn tidligere studier, nemlig utformingen av prosjektet.

Lykkes man i å optimalisere prosjektets utforming med tanke på lønnsomhet, eller er resultatene fra de samfunnsøkonomiske analysene også her uten betydning?

Valg av vegtrasé

Valg av vegtrasé blir som regel avklart gjennom en kommunedelplan med konsekvensutredning.

I konsekvensutredningen inngår en samfunnsøkonomisk analyse av ulike prissatte og ikke-prissatte konsekvenser. Analysen tydeliggjør de ulike alternativenes kostnader og nyttevirkninger, og vurderer de ulike løsningene opp mot hverandre. Noen sentrale størrelser fra den samfunnsøkonomiske analysen er:

• Netto nytte: en samlet vurdering av prissatte virkninger, gitt ved differansen mellom de prissatte nyttevirkningene og kostnadene til et alternativ. De prissatte virkningene utredes for flere temaer, som trafikant- og transportbrukernytte, operatørnytte, budsjettvirkninger for det offentlige og miljøgevinst/klimagassutslipp.
• Netto nytte per budsjettkrone: et relativt mål på lønnsomhet, som forteller hvor mye nytte man får for hver krone av offentlige midler som brukes i prosjektet.
• Samlet vurdering av ikke-prissatte virkninger: ikke-prissatte virkninger vurderes innenfor flere fagtemaer, som landskapsbilde, friluftsliv/by- og bygdeliv, naturmiljø og kulturarv. Til slutt gjøres en samlet vurdering og rangering av de ulike alternativene etter ikke-prissatte virkninger. Alternativet som kommer best ut rangeres som 1.

Statens vegvesen har ansvaret for utarbeidelsen av konsekvensutredningene. Gjennom utredningen kommer de normalt frem til en anbefaling av hvilken trasé som bør velges, men det er de berørte kommunene som har beslutningsmyndighet til å vedta planene. 

Til slutt er det Stortinget som beslutter om prosjektet skal få finansiering. Som hovedregel skal et prosjekt være prioritert i Nasjonal transportplan (NTP) før det kan bevilges penger til oppstart. 

Vedtatt kommunedelplan er en forutsetning for å bli prioritert i første periode av NTP.

Datagrunnlag og analyse

Med data fra 97 prosjekter som gjennomgikk konsekvensutredning i tidsrommet fra 2006 til 2020 undersøker vi hvilke, om noen, prissatte og ikke-prissatte konsekvenser Statens vegvesen vektlegger i sin anbefaling av trasé til kommunen. I de fleste prosjektene er det utredet mellom to og ni alternative traséer, inkludert nullalternativet. Totalt består datasettet av 684 alternativer. 

I et utvalg på 47 prosjekter undersøker vi også hvilken løsning som ble vedtatt i berørte kommuner, og hva som kan forklare forskjeller i prioritering mellom Statens vegvesen og kommunene.

Vi har brukt en logistisk valgmodell for å analysere problemstillingen. Metoden tar hensyn til forhold som varierer mellom prosjektene, og dermed estimeres korrelasjonene mellom valg av vegtrasé og variablene fra den samfunnsøkonomiske analysen ved å utnytte variasjon mellom alternativene innenfor hvert prosjekt.

Tabell 1 gir en oversikt over Statens vegvesens anbefalte alternativer etter kategorier av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Som det fremgår av tabellen, befinner de fleste anbefalingene seg i kategorien «Ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt». Det vil si at både de prissatte- og ikke-prissatte konsekvensene ved disse alternativene er negative.

I flere av prosjektene er det slik at alle de utredede alternativene faller inn under denne kategorien. 

Det aktuelle spørsmålet blir da hvorvidt Statens vegvesen anbefaler det alternativet som er minst samfunnsøkonomisk ulønnsomt.

Tabell 1: Anbefalte alternativer etter kategorier av samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Estimerte virkninger

Statens vegvesen vektlegger resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen i sin anbefaling av trasé. Sammenhengene blir tydeligere når vi tar hensyn til at nullalternativet så godt som aldri anbefales.

I motsetning til hva som er tilfellet for prioritering mellom prosjekter, finner vi at netto nytte har en signifikant betydning for Statens vegvesens prioritering mellom alternativer innenfor samme prosjekt. 

Dermed vil en økning i netto nytte øke sannsynligheten for at et alternativ blir anbefalt. Sammenhengen blir sterkere dersom vi kontrollerer for at nullalternativet så godt som aldri anbefales.

Når alle de utrede alternativene i et prosjekt har negative prissatte- og ikke-prissatte konsekvenser, blir nullalternativet (som representerer en forsvarlig videreføring av situasjonen uten tiltak), det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme. Allikevel har vi kun ett tilfelle i vårt utvalg på 97 prosjekter hvor nullalternativet anbefales.

Det kan være flere årsaker til at nullalternativet ikke anbefales. For eksempel kan andre hensyn enn lønnsomhet spille inn og gjøre nullalternativet lite aktuelt. Dette kan være ting som regionaløkonomiske virkninger, oppnåelse av de transportpolitiske målene, eller generelle målsettinger som helhetlig vegstandard.

Slike virkninger kan imidlertid tenkes å være av større betydning for valg mellom prosjekter, enn ved valg mellom alternativer innenfor samme prosjekt. Det ligger gjerne i kortene at prosjektet skal realiseres når man først har kommet til kommunedelplan. Selv om utredningene ikke er bindende, kan det tenkes at nullalternativet oppfattes som lite realistisk når et prosjekt først er under utredning. 

Når vi kontrollerer for at nullalternativet aldri anbefales, finner vi at også netto nytte per budsjettkrone og alternativets rangering etter ikke-prissatte virkninger er av betydning for Statens vegvesens anbefaling. En økning i netto nytte per budsjettkrone, eller at alternativet rangeres høyere etter ikke-prissatte virkninger øker sannsynligheten for at et alternativ anbefales. 

Kommunevedtaket samsvarer ikke alltid med Statens vegvesens anbefaling. Kommunene ser ut til å vektlegge ikke-prissatte virkninger i noe større grad, og prissatte virkninger i noe mindre grad, enn Statens vegvesen.

Flere årsaker gjør at det ikke er urimelig å anta stor grad av samsvar mellom kommunevedtak og Statens vegvesens anbefaling. For det første vet Statens vegvesen at endelig valg av trasé må vedtas i kommunestyret, noe som kan gi insentiver til å anbefale et alternativ de vet kommunen kan godta. 

Samtidig kan Statens vegvesen også komme med innsigelser mot enkelte alternativer, eksempelvis dersom kostnaden er urimelig høy. Dette kan begrense handlingsrommet til kommunen, og gi insentiver til å vedta det Statens vegvesen anbefaler.

I 14 av de 46 prosjektene vi har informasjon om endelig kommunevedtak for, samsvarer ikke kommunevedtaket med Statens vegvesens anbefaling. Dette er ikke en ubetydelig andel, og det er et interessant spørsmål hvorvidt de lokale politikerne ser ut til å vurdere resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen annerledes enn Statens vegvesen.

Tabell 2: Kommunevedtak og Statens vegvesens anbefaling

Vi finner at også kommunene vektlegger netto nytte per budsjettkrone og alternativets rangering etter ikke-prissatte virkninger i sitt vedtak. Kommunene ser imidlertid ut til å vektlegge netto nytte per budsjettkrone noe lavere, og rangeringen etter ikke-prissatte virkninger noe høyere enn Statens vegvesen.

Dette kan tyde på at kommunene bryr seg mer om lokale forhold enn Statens vegvesen, da vurderingen av ikke-prissatte virkninger konsentrerer seg om lokale forhold rundt utbyggingsområdet, mens netto nytte per budsjettkrone gir en samlet vurdering av nytte og kostnader for samfunnet som helhet. At kommunen bryr seg mest om førstnevnte er ikke en urimelig antakelse.

Videre har vi sett på om det er politiske kjennetegn lokalt som kan bidra til å forklare uoverensstemmelse mellom Statens vegvesens anbefaling og kommunevedtakene. Få observasjoner fører til upresise estimater, men resultatene tyder på at sannsynligheten for at det er samsvar mellom den faglige anbefalingen og det politiske vedtaket er mindre når flere kommuner er berørt av prosjektet og når den politiske fragmenteringen i kommunestyret er stor.

Estimatene er imidlertid ikke statistisk signifikante, og vi kan ikke konkludere med hvorvidt dette skyldes at det ikke er noen reell sammenheng, eller med at vi har for få observasjoner.

Oppsummering

Våre resultater viser at både Statens vegvesen og de berørte kommunene vektlegger resultatene fra den samfunnsøkonomiske analysen ved valg av vegtrasé i kommunedelplanprosessen. De fleste alternativene i vårt datasett har både negative prissatte- og ikke-prissatte konsekvenser. Dette gjør at nullalternativet ofte er det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme. 

Allikevel har vi kun et tilfelle hvor nullalternativet er Statens vegvesens anbefalte løsning. Hva årsakene til dette er har vi ikke gått nærmere inn på i denne studien, men en mulig årsak kan være at nullalternativet ikke oppfattes som et reelt alternativ.

Når vi håndterer at nullalternativet sjelden velges, blir de estimerte sammenhengene sterkere. Både netto nytte, netto nytte per budsjettkrone og alternativets rangering etter ikke-prissatte virkninger virker inn på hvilket alternativ Statens vegvesen anbefaler.

Kommunen tar også hensyn til alternativenes lønnsomhet i sine vedtak av kommunedelplan. I 30 prosent av kommunevedtakene vi har informasjon om, samsvarer imidlertid ikke vedtaket med Statens vegvesens anbefaling.

Resultatene våre tyder på at kommunene vektlegger ikke-prissatte virkninger i noe større grad, og prissatte virkninger i noe mindre grad, sammenlignet med praksis hos Statens vegvesen.

Referanse

Bukkestein, I. og Nyhus, O.H., 2021. Betydningen av lønnsomhet ved valg av vegtrasé i kommunedelplanprosessen. Concept-rapport nr. 63. Trondheim: Ex ante akademisk forlag.