Kostnadsanslagene i vegprosjekter har hatt en tendens til å øke i perioden frem til anleggsstart. Nye Veier har en ambisjon om å redusere kostnadene i denne fasen.

Denne artikkelen viser at de i stor grad er i ferd med å lykkes, men samtidig viser den at størrelsen på en kostnadsendring avhenger hva man sammenlikner med.

Kostnadskontroll i prosjekters tidligfase har fått økt oppmerksomhet de siste årene. Både vegprosjekter og andre prosjekter har hatt en tendens til å øke i både kostnad og omfang i forbindelse med planlegging og utredning, også etter innføringen av KS1 som et eksternt kontrollpunkt. 

Opprettelsen av selskapet Nye Veier AS var et grep for å øke kostnadskontrollen i denne fasen, blant annet ved å gi selskapet andre rammebetingelser enn de som Statens vegvesen har hatt.

Denne artikkelen presenterer resultatet av en studie (Welde, 2020) som undersøkte om Nye Veier har lyktes med å unngå den kostnadsøkningen som vegprosjekter tradisjonelt har opplevd. Studien så både på om Nye Veier lykkes med sitt oppdrag, det vil si å styre kostnadene i prosjektene fra de fikk ansvaret for dem, men også på kostnadsutviklingen i prosjektene gjennom hele prosjektfasen.

Om Nye Veier

Nye Veier ble opprettet gjennom transportreformen, som ble lagt frem for Stortinget i Meld. St. 25 og Meld. St. 27 (2014–2015). Formålet med selskapet var en mer helhetlig utbygging og større kostnadseffektivitet for den porteføljen det ble gitt ansvar for.

Selskapet ble formelt stiftet i mai 2015 og skulle i utgangspunktet bygge ut åtte vegstrekninger fordelt på 24 delprosjekter. Vegporteføljen ble offisielt overtatt fra Statens vegvesen 1. januar 2016.

I 2019 ble selskapet også gitt oppdraget med å bygge ut ytterligere tre strekninger på E6 og E16 i Oppland, Akershus, Hedmark og Troms. Selskapet har også ambisjoner om ytterligere vekst i sitt ansvarsområde. I forbindelse med arbeidet med Nasjonal transportplan 2022–2033 har selskapet bedt om å få overta ansvaret for 18 vegprosjekter.

Selskapet overtar ansvaret for prosjektene først etter gjennomført konseptvalgutredning og ekstern kvalitetssikring av konseptvalg, KS1. Regjeringen har tidligere valgt konsept for de aktuelle strekningene, og selskapet må forholde seg til statlige bevilgninger, plan- og bygningsloven, vegnormaler og annet regelverk på samme måte som Statens vegvesen.

De har imidlertid noen frihetsgrader og rammebetingelser som Statens vegvesen ikke har. Selskapet avgjør selv utbyggingsrekkefølge, blant annet basert på samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det er et potensielt effektivt virkemiddel i møte med kommuner med planmyndighet, men uten finansieringsansvar. Er et prosjekt for dyrt eller ulønnsomt, kan man heller velge et annet prosjekt. Oppdraget er likevel å bygge alle prosjektene i porteføljen i løpet av en periode på 20 år.

I tillegg har selskapet en årlig grunnbevilgning på opprinnelig fem milliarder 2015-kroner og som prisjusteres hvert år. Det betyr at de ikke er like avhengig av årlige bevilgninger på statsbudsjettet som Vegvesenet.

Nye Veier er i gang med realisering av prosjektene i oppstartsporteføljen. Foreløpig er fem prosjekter eller om lag 15 prosent av prosjektene i selskapets oppstartsportefølje åpnet for trafikk.

Til tross for at de fleste, og sannsynligvis mest krevende, prosjektene gjenstår å bygge har Nye Veier allerede fått mye ros for sin evne til nytenking, og det synes å være en allmenn oppfatning at selskapet planlegger raskere og mer rasjonelt, bygger billigere og sparer samfunnet for store summer. 

Kostnadsendringer i ulike prosjektfaser

Tradisjonelt har den internasjonale forskningslitteraturen satt søkelys på kostnadsoverskridelser i prosjekters gjennomføringsfase, men i den senere tid har flere norske studier, i hovedsak i regi av Concept-programmet ved NTNU, dokumentert at mange prosjekter kan ha opplevd en betydelig kostnadsøkning (vekst i kostnadsestimatene) før de ble formelt godkjent av Stortinget. 

Dette er likevel ikke kostnadsoverskridelser (som det gjerne omtales som i media), siden prosjektene ikke har hatt noe bindende budsjett i denne perioden, og siden det kan være legitime grunner til å øke kostnadene hvis dette for eksempel kan føre til større nytte for samfunnet.

Usikkerheten er størst i prosjekters tidligfase, men det er også da muligheten for å gjøre endringer er størst. Etter hvert som et prosjekt utvikles, vil antall frihetsgrader reduseres. Det påvirker muligheten for å gjennomføre kostnadsreduserende tiltak.

Prosjektene i Nye Veiers oppstartsportefølje var på ulikt modenhetsnivå da selskapet overtok ansvaret for dem. Alle så nær som to hadde vært gjennom kommunedelplan, og noen av dem hadde også vært gjennom reguleringsplan.

Da Stortinget vedtok opprettelsen av selskapet i 2015, var kostnadsoverslaget for alle prosjektene samlet 131 milliarder kroner. Nye Veier overtok imidlertid ikke prosjektene formelt før året etter. Da var samlet kostnad økt til vel 148 milliarder. Det er dette kostnadsestimatet, kalt «nullestimatet», som Nye Veier selv måler kostnadsutviklingen i forhold til.

Kostnadsendringer i Nye Veiers prosjekter

Størrelsen på en endring avhenger av hva man sammenlikner med, og i den offentlige debatten kan det være krevende å sortere ulike størrelser fra hverandre. Vi ser derfor på tre problemstillinger:

1.    Hvordan har kostnadene i Nye Veiers oppstartsportefølje endret seg fra nullestimatet fra 2016? 
2.    Hvordan har kostnadene endret seg fra Meld. St. 25 i 2015?
3.    Hvordan har kostnadene endret seg fra KS1?

Til spørsmålene over må det presiseres at siden Nye Veier kun er ferdig med en liten andel av prosjektene de fikk ansvaret for, vil det i hovedsak være snakk om endring i kostnadsestimater. 

De endelige kostnadene kjenner vi ikke før prosjektene er ferdige og prosjektregnskapene er avsluttet.

Tallstørrelser på ulike tidspunkt må justeres til en felles kroneverdi for å være sammenliknbare. Estimatene er derfor justert med byggekostnadsindeksen for veganlegg som måler prisutvikling på innsatsfaktorene til bygging og vedlikehold av veganlegg.

Kostnadsendring fra nullestimatet

Figur 1 viser endringen fra nullestimatet (justert til 2020-kr) til i dag. Den samlede kostnaden for oppstartsporteføljen i henhold til nullestimatet var 167,5 milliarder 2020-kr. Nye Veiers siste anslag for prosjektene i oppstartsporteføljen er 133,6 milliarder 2020-kr.

 
Sammenliknet med da Nye Veier formelt overtok ansvaret for vegstrekningene i oppstartsporteføljen har samlet anslått kostnad blitt redusert med 20 prosent. Det er noen variasjoner mellom strekningene, men anslått kostnad har gått ned i alle. Det er i tråd med Nye Veiers egen målsetning om 20 prosent kostnadsreduksjon. 

Kostnadsendring fra Meld. St. 25

Figur 2 viser kostnadsendringen fra da selskapet ble opprettet. Dagens estimat er i sum 10 prosent lavere. I tre av strekningene har kostnaden økt noe, mens i tre anslår Nye Veier at kostnaden vil bli en god del lavere. 

Dette er positive og for så vidt uvanlige resultater, men samtidig er reduksjonen en del lavere enn endringen fra nullestimatet.

Kostnadsendring fra KS1

Omfang og innhold i et vegprosjekt kan endres etter hvert som det utvikles. Selv om regjeringens konseptvalg etter KS1 skal være førende for den videre planleggingen, er det ikke alltid noen «rød tråd» mellom KS1 og Stortingets endelige budsjettvedtak. Det kan gjøre sammenlikninger krevende. 

KS1 gjelder normalt lange strekninger og kan inkludere en lang rekke andre tiltak enn selve vegutbyggingen. Sjelden eller aldri blir vegprosjekter gjennomført med samme utforming og omfang som det konseptet som var gjenstand for KS1. Like fullt er det et mål at kostnaden i KS1 skal være forventningsrettet og at den ansvarlige virksomheten i den videre planleggingen skal unngå omfangs- og kostnadsøkning. 

For Nye Veiers prosjekter er det kun mulig å sammenlikne kostnadsendringen siden KS1 i fire prosjekter, se Figur 3.

Den gjennomsnittlige kostnadsøkningen i disse prosjektene er 20 prosent. Utvalget er lite, men utviklingen er ikke ulik den man ofte ser i andre vegprosjekter.

Avsluttende merknader

I denne artikkelen har jeg presentert resultatene av en studie som undersøkte om de vegstrekningene som Nye Veier har ansvaret for har hatt en annen kostnadsutvikling enn det som har vært vanlig i andre store vegprosjekter. Studien undersøkte om Nye Veier har lyktes med sitt oppdrag om å unngå kostnadsøkninger, og om de ligger an til å nå sitt eget ambisiøse mål om å redusere kostnadene med 20 prosent.

Temaet er viktig siden kostnadsøkninger i prosjekters tidligfase er en utfordring på tvers av sektorer og siden et av målene med vegreformen var økt kostnadseffektivitet.

Resultatene viser at Nye Veiers foreløpige anslag er at de vil redusere kostnadene med 20 prosent fra da de formelt overtok ansvaret for prosjektene, men studien viser også at resultatene varierer med hva man sammenlikner med. Reduksjonen fra Meld. St. 25 er mindre og fra KS1 har kostnadene i gjennomsnitt gått opp.

Dette illustrerer at størrelsen på en kostnadsendring avhenger av sammenlikningsgrunnlaget. Tidligere studier av kostnadsendringer i prosjekters tidligfase har hatt ulike utgangspunkt. Det eksisterer ikke noe omforent tidspunkt fra når kostnadsutviklingen skal sammenliknes. Det illustrerer at begrep som å «spare penger» må tolkes i lys av hva man sammenlikner med.

Det er fristende å konkludere med at Nye Veier som selskapskonstruksjon har vært utslagsgivende for at utviklingen foreløpig er positiv, men det vet vi ikke. Vi kjenner ikke den kontrafaktiske situasjonen, det vil si hvordan utviklingen ville ha vært hvis Statens vegvesen fortsatt hadde hatt ansvaret for prosjektene, og ikke minst hvis Vegvesenet hadde hatt de samme rammebetingelsene som Nye Veier. 

Referanse

Welde, M., 2020. Lykkes Nye Veier med å redusere utbyggingskostnaden i sine prosjekter? Concept arbeidsrapport 2020-7. Trondheim: Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.